1長沙縣失地農民形成背景

長沙縣位于湖南省東部，總面積1997km2，是我國中西部地區經濟強縣之一。據《湖南省縣及縣以下行政區劃代碼》整理，至2011年，長沙縣轄3個街道、17個鎮、2個鄉，縣內有湖南省首家國家級經濟技術開發區。工業經濟高效發展，其經濟建設必然催生巨大的用地需求，土地開發、大量的基礎設施項目和工業園區的建設都需要大量的建設用地，在此過程中，不可避免地要征用大量的農村土地，形成了一個數量龐大的而且特殊的弱勢群體—失地農民。隨著長沙縣經濟發展步伐的加快，一大批重點工程項目的全面鋪開，形成的失地農民數量也很驚人。據調查統計2002－2010年，伴隨著城市化、工業化的快速推進，星沙城區規劃范圍內及周邊的大量農村集體土地被征收為國有土地，全縣共產生失地農民2．4萬人。

2長沙縣征地及失地農民的特殊性

在我國，失地農民現象已非個案，全國各地因為城市建設、企業發展、開發區建設等原因征用農民土地的現象屢見不鮮，與其他地區失地農民情況相比，長沙縣失地農民具有一定的特殊性:

2.1征地比較集中，征地大多具有規劃性和指導性

長沙縣的城市化建設是從1992年7月長沙市人民政府同意建設長沙星沙開發區(即現長沙經濟技術開發區)逐步開始的，征地首先是圍繞現星沙鎮周邊區域展開，西藪、板橋、大塘、杉星、洋湖、望新、萬明、筒灰、灰埠等周邊村逐步開始被拆遷征收，農民的田地逐片變為工業用地或道路設施;2007年后長株潭列為“兩型社會”試驗基地，基于對以往盲目征地、破壞農田、強制征地等現象的重新審視，對資源和環境加以重視和保護的呼聲應時而出，長沙縣作為“兩型社會”的專題性改革試驗區內的縣域，土地征用逐步規范，大多具有規劃性和指導性。從調查結果看，大部分被調查者家庭承包的土地被征用，主要用于國家投資的公共設施建設(包括道路、能源、交通、水利設施建設等)、以及城市工業用地及農業綜合開發。

2.2處于新農保試點區，制度具有試驗性和示范性

2009年11月長沙縣新農保試點啟動，全縣年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，可以按月領取最低60元的基礎養老金。這項保障措施對于其他失地農民的政策與制度的制定具有一定的試驗性和示范性。

2.3失地后的保障方式具有多樣性和制度性

與其他地區多用單一貨幣安置方式不同的是，長沙縣農民失地后的保障方式相對具有多樣性和制度性，關于補償安置方式不斷調整改進，長沙市政府針對補償政策先后制定過《長沙市城市房屋拆遷管理辦法》(4號令)(1991年12月)、《長沙市國家建設征用土地補償安置辦法》(5號令)(1991年12月)、《長沙市征地補償安置條例實施辦法》(市政府第60號令)(2000年3月)，《長沙市城市房屋拆遷管理若干規定》(市人民政府79號令)(2002年10月)、市政府103號令(2008年2月)、市人民政府104號令(2008年4月)和《湖南省人民政府關于公布湖南省征地補償標準的通知》(43號文件)(2009年)、長政發12號文件、27號文件等一系列相關制度和辦法，保障方式具有多樣性，不同地區分別采用了各種復合型保障方式，如貨幣保障、土地保障、購建房補助保障、醫療保障、養老保險保障、就業培訓保障等，因此研究起來更加具有對比性和依據。

3長沙縣失地農民保障現狀及存在的問題

3.1制度變遷與安置模式

從長沙縣失地農民的征收制度變遷看，1991－2002年4月，長沙縣實施長沙市政府4、5號令拆遷;2002年4月25日－2008年3月30日實施長沙市政府60號令，失地農民12328人;2008年4月1日至今實施長沙市政府103號令，失地農民11881人。對實施4、5號令的失地農民主要采用貨幣安置、土地安置、就業安置模式，失地農民可以由集體或個人統建或自建，并可通過用地單位招工或興辦集體企業實現就業安置;對實施60號令的失地農民主要采用貨幣安置、公寓房安置和統建安置3種模式，失地農民自愿選擇其具體的安置方式。在生產安置方面，其生產留地指標按被征地總面積的8%計算，至2010年底，縣城范圍內生產留地已分14次全部批回，尚待分配。對目前正在實施市政府103號令的失地農民的安置模式則主要采取貨幣安置和農村集體經濟組織統一安置兩種模式。如在星沙、暮云、黃花、榔梨、黃興、安沙實行貨幣安置，貨幣安置主要以通過發放住房貨幣補貼購買商品房或限價房、失地農民全部納入社會保障體系的形式，其他鄉鎮則采取農村集體經濟組織統一安置的方式。

3.2生活保障現狀與問題

失地農民的生活隨土地的消失發生了很大的變化。長沙縣不少失地農民的住房和田地被成片征收，既失去了住房的土地，也失去了耕作的田地，因此生活保障應包含住房的保障，也應包含土地原有的生活經濟保障。長沙縣對失地農民的生活保障的補償安置方式不斷調整改進，但通過調查發現，長沙縣被調查者的征收補償形式多樣，保障標準也高低不一，保障金額呈現出按時間從遠到近呈遞增趨勢，按空間從縣域中心向邊遠地區呈遞減趨勢。

3.2.1住房保障

如上所述，從長沙縣對失地農民保障的制度變遷中可以發現，其住房的保障方式從統建、自建逐漸轉向了自購，方式靈活，并且逐漸探索更合適的住房保障方式。從與失地農民的訪談中，失地農民更希望住房保障使其能獲得一定的住房補償，擁有住所，希望住房仍能體現社區概念，盡量讓來自于相鄰地區的失地農民居住在一起，保障他們原有關系與聯系，體現住房的社會功能。在前期采用的自建住房方式，部分住房保障中包含了門面或出租房設計，使住房也能體現一定的經濟功能，更是為失地農民的后期生活提供了一定的經濟保障。

3.2.2生活經濟保障

土地被征用以后，靠土地吃飯的農民一下失去了生活來源，無疑是一個巨大的沖擊，失去土地，也就意味著他們失去了最后的退路，最基本的生存將受到嚴重影響，同樣發展問題也將受到巨大的限制。從調查結果看，實施4、5號令的失地農民普遍表示經濟補償過低，如2001年征收的西藪居民，只獲得了1～2.2萬元/人的安置補償，金額頗低，很多失地農民進入了返貧狀態。但是長沙縣的保障政策逐步完善，103號令主要采取了貨幣安置，失地農民在經濟上獲得的補助越來越高。由于失去土地這一生產資料，大部分失地農民收入水平會呈現下降趨勢。雖然通過征收能獲得大筆補償金，實現以前種地所無法實現的購房、購車等需求，但是失地后收入來源有限，電費、水費、物業費、飲食費等支出增大，加之失地農民往往缺乏理財計劃，缺乏投資理念和投資渠道，很難發揮資金的效益，以保障后期的經濟需求。