作者：張劍霜 李曉光

1.農業生態建設政策的主要內容

20世紀90年代中期以來,中國農業生態建設政策主要包括三個方面：即生態工程建設,生態農業和生態移民。生態工程方面，實施了天然林保護、退耕還林、京津風沙源治理、“三北”和長江中下游等重點防護林體系建設、野生動植物保護及自然保護區建設、速生豐產用材林基地建設等六大工程。其中退耕還林工程的規模及影響最大。1999年該工程開始在四川、陜西、甘肅三省試點，到2003年底已覆蓋全國2萬多個鄉鎮，10萬多個村，6000多萬農戶。全國累計安排退耕還林總任務2.27億畝，其中退耕地造林1.08億畝,宜林荒山荒地造林1.19億畝。生態農業方面，基于中國農業地少、人多又有精耕細作傳統的獨特發展背景，中國的生態農業形成了自身獨特的發展模式，既吸取了中國傳統有機農業的優良傳統，又不象西方生態農業那樣過分排斥工業化技術，可看作是一種介于工業化農業和有機農業之間的可持續農業發展模式。截止到2000年，中國已建成國家級生態農業縣51個，生態示范區100個。其中有7個生態農業示范點還被聯合國環境規劃署評為“全球環境500佳”。生態移民方面，主要是使生活在環境極為脆弱地區的農民向生存條件更好的地區轉移，促進生態保護和恢復。

2.農業生態建設政策對政府購買的生態服務補償的影響

退耕還林是政府購買的生態服務補償的一次較成功的實踐。該政策因始終堅持生態建設優先的原則;以對農民提供糧食、現金、種苗補助的利益誘導方式代替行政命令；補償內容簡單、具體且透明度高；各部門職責分工明確及有《退耕還林條例》的法制保障，從而使該政策表現出了以往政策所沒有的一些特點。中國生態農業建設從上世紀70年代末80年代初起步，截止到2000年，已在全國推廣,并取得了顯著的經濟、生態、社會效益。從世界農業發展的歷史經驗和我國農業生產的資源條件及國內外市場的需要來看,發展生態農業將是我們重要的戰略選擇。未來政府的支農政策中,將更加突出支持生態農業建設。

另外，生態農業建設是一項政策性、專業性、技術性很強的工作，需要科學規劃、科學管理和科學決策。生態移民是完全由政府購買的生態服務補償項目。生態移民使生態脆弱地區的生態環境得到改善,解決了農牧民對脆弱地區的生態環境的依賴。但移民后，農牧民的生產、生活方式發生了重大變化,幫助農牧民建立起新的、可替代的收入來源，成為政府不可推卸的責任。政府對農牧民的補償除了移民搬遷費外，還應有生態補償費，以確保生態移民工程的可持續性。

3.農業生態建設政策對市場購買的生態服務補償的影響

退耕還林政策本身及政策執行中的一些問題抑制了生態服務市場的發育。主要有以下幾方面：

3.1政府以經濟價值而非生態價值為補償標準，使農戶對生態服務市場的供給意愿不強，供給能力低。退耕還林還草政策中的公共支付僅是對農民的經濟補償而非真正意義上的生態補償。因為生態環境服務價值難于計量和貨幣化，生態補償支付中機會成本幾乎成了唯一現實的衡量標準。1999年、2000年和2001年國家用于退耕還林還草的資金總共36.5億元，年均12億多一點，這個12億僅是當年退耕還林還草的經濟價值，遠遠小于該工程實施帶來的生態價值,由此帶來了補償額度偏低、補償期限短等問題，導致一些地方種苗質量無保障，苗種選擇上農民或牧民大多選擇用材林或經濟林以獲取更高的經濟收益，沒有嚴格執行國家提出的生態林比重不低于80%的政策。另外，公共支付有可能伴隨的亂收費、尋租腐敗、資金在支付體系中大量流失等問題更進一步降低了農民對生態服務的供給能力。

3.2政府支付標準較單一不利于形成公平合理的生態服務市場價格，也降低了對生態服務的支付意愿。政府對農民單一的補償標準在人們頭腦中根深蒂固,不利于生態服務供需雙方自由進入市場，根據市場環境確立公平合理的價格。這種缺乏價格激勵的機制不利于生態服務市場的發育。同時，單一的補償標準也容易使市場或私人部門產生生態建設工程是政府的事，應由政府進行合理購買的心理，降低了對生態環境服務的支付意愿。

3.3政府購買模式中缺少服務提供者和受益者的積極參與，使雙方不能很好地理解生態環境服務的意義。退耕還林還草工程中缺少農民積極參與的機制。退耕還林文件中雖提出政策引導與農民自愿退耕相結合，但據陶然等對四川、甘肅、陜西三省的調查分析發現：在前期工作方面，絕大多數農民（約占79%）反映，雖然政府作過有關的動員工作，但卻沒有向他們征求有關工程實施方案方面的意見。退耕樣本戶中絕大多數農戶在確定退耕地塊、退耕面積、退耕地上種植的樹種等方面也都沒有選擇權。缺乏平等談判的有效參與機制，供求雙方都不能很好地理解生態服務補償的意義，抑制了市場的供給和需求。

3.4政府購買模式也強化了環境保護是公共產品，應由政府提供的觀念,易滋生免費“搭便車”的心理。生態農業建設有利于基于市場的生態標記支付方式的發展。生態農業是有效解決人口、資源、環境之間矛盾的有效途徑。

近幾年中央斥巨資建立了生態農業試點縣、生態示范區、綠色食品生產基地。這樣一種措施極其有利于發育以市場為導向的生態服務補償機制。它能使消費者通過市場鏈條,以市場購買的方式支付經過認證的、以可持續發展方式生產出來的有機食品、綠色食品或無公害食品，極大促進了基于市場的生態標記支付方式的發展。到2003年底，全國綠色食品企業總數已達2047家，產品總數達到4030個；產品實物總量3260萬噸，國內年銷售額723億元人民幣，出口額10.8億美元。發展綠色產品和無公害產品，成為新階段可持續農業發展的重要內容和方向。中國目前的生態移民工程因規模小、次數少，且完全由政府組織實施，對市場購買的生態服務補償機制還沒有影響。

由上可知，退耕還林等由政府購買的生態項目受到了農民的初步歡迎，取得了很大的成效，但抑制了生態服務市場的發育。生態農業政策對政府購買和市場購買的生態服務補償都產生了積極的影響。