作者：李月梅 彭衛紅 單位：北京林業大學經濟管理學院

一國林業發展對生態建設和國民經濟發展的重大意義毋容置疑。而林業項目的弱質性和巨大的外部正效應決定了林業建設和發展與政府和公共財政有著密不可分的聯系。從林業性質與定位、當代中國林業所處的歷史階段及國外經驗來看,對林業加大扶持、增加投入、促進發展是一個必須高度重視的重大戰略問題。但是林業項目基礎條件千差萬別,經濟林和生態林項目定位不同,國家必須對相關項目實施差別投入制度。本文正是基于上述觀點,進行了林業項目財政投入差別制度的設計研究。

一、林業項目差別財政扶持制度設計的必要性

近些年來,隨著公共財政制度的逐步建立,我國政府在生態環境改善與建設等方面已經做出了很大的努力,但是政府對林業投入尚存在很多問題。目前,林業投入不足已經成為我國林業綜合生產能力進一步提高的最大障礙。而隨著林業事業的進一步發展,林業生態建設的資金需求會進一步加大,也使得建設任務與可供資金的矛盾進一步加劇。因此,有必要建立林業可持續發展的長效投入機制,解決政府林業投入與林業實際需求不足的矛盾。但由于不同的林業項目其基礎條件差別很大,根據林業項目的不同效益進行林業財政投入差別制度設計是建立林業可持續發展長效投入機制的重要選擇之一。設計財政投入差別制度的基本原理就是依據工程和項目的不同條件和貢獻,在財政補貼和扶持上區別對待,力求公正和公平。林業財政投入差別制度設計主要是針對目前我國林業財政領域存在的問題而設計的,該制度的設計希望能解決以下問題:

(一)林業項目的評價問題

對林業項目的客觀評價是建立林業補償制度的前提和基礎。林業項目的性質各異,如商品林和生態林的區別,而且林業是多效益行業,其對社會的貢獻更多地體現在社會和生態效益上,即無論是生態林還是商品林,都能同時帶來生態效益、社會效益和經濟效益,只是三者的程度不同而已。我國現行林業財政政策沒有將森林資源、生態環境很好地納入會計核算體系。然而從原理上來說財政投入補償的應該是生態效益和社會效益。如果單純地認為生態林就應該大力扶持,商品林就應該自身努力發展,或者不考慮各項目的基礎條件差異,制度就未免偏頗。本研究的目的是在建立一套林業項目的評價體系,能夠對不同性質和條件的林業項目進行客觀的定性和定量評價的基礎上,依據林業項目的生態效益和社會效益進行財政投入和補償,實行林業項目差別財政扶持制度,以求盡量做到公正和公平。

(二)目前財政傾斜的公平問題

我國政府出臺的大部分優惠扶持政策只是針對國有林區和林場等國有林業經營者,沒有覆蓋到集體、個體林業經營者。這實際上形成了一個不公平競爭的林業發展環境。也就是說我國各級財政更多的時候考慮的是林業經營主體的性質,而沒有考慮項目貢獻問題。這和我國多年實行計劃經濟有關,我們希望通過該制度的設計,能使各級政府在實施林業財政政策時能夠淡化補貼對象的性質,而更多關注林業項目對生態、社會的貢獻度,以實現對不同性質的林業經營者的公平對待。

(三)為制定林業財政投入標準提供依據

我國很多專家和學者,以及各級政府都討論和研究過林業差別補貼問題,如森林生態稅收制度研究的就比較多,但是現有的研究主要是理論上的,操作層面的東西仍然欠缺。因此我國各級政府林業財政投入始終沒有合理的標準。本制度的設計希望能夠為各級政府在選擇財政林業投入決策時,提供制定標準方面的依據。總之,本研究希望能夠解決目前林業財政投入領域的盲目和不公平問題,使得林業財政投入更加科學合理,進而調動社會各界林業投入的積極性,以加大林業總投入,盡快發展林業,改善生態環境。

二、林業項目財政投入差別制度設計的原則

本制度設計的重點是在對林業項目的經濟效益、社會效益和生態效益進行客觀評價的基礎上,各級政府可以根據其轄區內林業項目的評價結論實施差別扶持財政制度。差別扶持財政制度設計要遵循以下幾個原則:

(一)科學性原則

在研究過程中,無論是指標體系的確立,還是評價模型和補貼制度的設計都必須遵循科學性原則。指標體系要充分體現可持續發展思想,能夠科學地反映林業項目可持續運營的特征及其功能狀態。即指標體系一定能夠反映項目的部分和綜合性情況、各子系統的功能狀態和發展能力、系統主要部分的功能狀態和發展能力,以及系統行為在哪些方面的發展能力最差或最好及其相關關系等。

(二)多目標性原則

林業項目的運營是多目標的,既要體現經濟目標,又要重視生態和社會目標,只是根據工程和項目的性質和特點目標側重點不同。因此無論是對商品林項目還是生態林項目,無論是對國有林業項目還是民營林業項目,對其展開評價和指標選擇都不能只考慮單一目標,而要在主導利用的基礎上,兼顧其它目標,尤其是不能只重視經濟目標,而輕視生態和社會目標。

(三)分類性原則

在市場經濟條件下,林業項目從不同的角度,具有不同的性質。如國有和民營的區別、商品林和公益林項目的區別等。商品林以經濟效益為經營目標,而公益林項目運營的目的主要在于項目的生態和社會效益。二者側重點不同,我們在評價其效益時必須著重考慮二者的功能定位,在指標體系設計和評價模型選擇方面有所區別,以求評價更有針對性。

(四)動態性原則

林業項目所處的外部環境是不斷變化的,國家政策、市場需求、科技進步必將從各個方面對林業產業的發展環境產生影響,因此相關效益評價必須堅持動態性原則,從動態發展的角度來分析研究問題。定期評價和政策調整是解決內外部環境動態性的基本思路。林業項目本身隨著外部環境的變化在不斷地發展變化,其經濟效益、生態效益和社會效益也在不斷地發生著變化,如果其效益情況發生了變化,而補償和扶持制度不變,就很難做到公平和合理。因此在制度設計時必須遵循動態性原則,定期進行評估,并及時做出制度和政策調整。

(五)協調性原則

林業項目的效益評價及制度設計必須注重經濟效益、社會效益和生態效益三者之間的協調問題,同時還要兼顧當前利益和長遠利益、整體利益和局部利益的協調。同時還要立足于區域現實,根據項目自身發展需要和功能定位來確定應該采取的政策,以發揮政府補貼的最大效益。

(六)差別性原則

不同的林業項目在規模、建設的基本自然條件、功能定位、政府財政實力等方面都會存在較大差異。因此在進行相關制度設計時必須兼顧這些條件,即在制度設計時一方面要根據評價結果確定基本補貼和扶持力度,同時還要再結合具體的背景條件設計不同的制度。即不同層面、不同區域的制度不能完全一樣,要共性和個性并存。