作者：董會梅 丁森林 單位：河北農(nóng)業(yè)大學商學院

政策監(jiān)督是指政策監(jiān)督主體從一定的制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)對政策系統(tǒng)的運行包括政策的制定、執(zhí)行與評估及終結(jié)活動進行監(jiān)督和督促的行為[1]。林業(yè)是實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展相統(tǒng)一的關(guān)鍵和紐帶。林業(yè)政策的制定對經(jīng)濟,社會的可持續(xù)發(fā)展有著及其重要的戰(zhàn)略意義。我國林業(yè)政策制定應以政府為中心,多主體共同參與的方式進行[2]。林業(yè)政策的有效執(zhí)行起著保證優(yōu)化環(huán)境和促進發(fā)展的雙重作用,是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。森林資源監(jiān)督工作要適應林業(yè)發(fā)展進入以生態(tài)建設(shè)為主的新時期的需要,努力實現(xiàn)從生產(chǎn)監(jiān)督型向生態(tài)監(jiān)督型的轉(zhuǎn)變,著力構(gòu)建森林資源監(jiān)督五大體系[3]。可見,研究如何完善林業(yè)政策監(jiān)督體系顯得尤為重要,并有深遠的意義。

1我國林業(yè)政策監(jiān)督體系

有效的監(jiān)督是政策得以進行的有效保證,與所有的政策一樣,林業(yè)政策同樣需要強有力的監(jiān)督體系作保證。

1•1我國林業(yè)政策的制定

一項政策的制定往往會波及多個利益主體,這些利益主體也往往是明確的,因此他們會自發(fā)的成為監(jiān)督主體以保證自己的利益。《公共政策》一書中將政策制定者分為官方和非官方兩大類:官方的政策制定者是指那些具有合法權(quán)威制定公共政策的人們;非官方的人和組織包括利益團體、政黨和作為個人的公民等[4]。因此,我們可把政策的監(jiān)督從形式上分為內(nèi)部官方監(jiān)督和外部社會監(jiān)督。我國的現(xiàn)行的林業(yè)政策是由政府制定和全國統(tǒng)一執(zhí)行的林業(yè)政策,其制定主體目前還沒有明確的界定。總體上看官方是主要制定者,即黨和政府各級林業(yè)部門是我國林業(yè)政策的制定主體,在林業(yè)政策的制定過程中起著決定性的作用。非官方很少參與或沒有真正參與到政策制定過程中。

1•2林業(yè)政策監(jiān)督體系的發(fā)展

建國以來我國林業(yè)政策的監(jiān)督體系一直在探索和發(fā)展,但這些發(fā)展沒有系統(tǒng)化和規(guī)范化。1989年我國林業(yè)部成立了森林資源監(jiān)督機構(gòu),可以說這是我國林業(yè)政策監(jiān)督體系建設(shè)的里程碑。2003年11月,國家林業(yè)局在成立14個森林資源監(jiān)督專員辦事處(專員辦)的基礎(chǔ)上,成立了國家林業(yè)局森林資源監(jiān)督管理辦公室,初步建立了森林資源監(jiān)督體系,在森林資源管理相關(guān)政策的監(jiān)督上實現(xiàn)了除港澳臺地區(qū)外的全覆蓋。截至2005年底,國家先后頒布了60多項森林培育、營造利用、資源監(jiān)測的技術(shù)標準、規(guī)程和規(guī)范,基本形成了配套的調(diào)查監(jiān)測制度,逐步形成了以國家森林資源連續(xù)清查為主體,以專項核(檢)查為補充,以地方森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查為輻射的全國森林資源監(jiān)測體系。2008年1月1日我國正式實施《森林資源監(jiān)督工作管理辦法》,該辦法對森林資源監(jiān)督機構(gòu)的重要地位、機構(gòu)性質(zhì)、工作職責、工作方式等進行了明確和規(guī)范,為專員辦開展森林資源監(jiān)督工作提供了行為準則。目前全國各級森林資源監(jiān)督系統(tǒng)共有監(jiān)督干部3200多人,已經(jīng)初步建立起一支森林資源監(jiān)督隊伍和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),森林資源監(jiān)督體系進一步完善。

2林業(yè)政策監(jiān)督體系存在的問題

2•1林業(yè)政策監(jiān)督體系中權(quán)力機關(guān)有權(quán)無力我國林業(yè)政策的制定主要是國家制定全國統(tǒng)一執(zhí)行,中央政府作為最高上級擁有權(quán)力,但其與執(zhí)行的地方基層政府和基層單位空間上距離遠,制定的政策時間上周期長,制定主體雖然站得高,看得遠,但有時難看細看清。所以對執(zhí)行主體的日常監(jiān)督就不多,只能看表面翻材料,再則有時下級執(zhí)行主體把自己隱藏深、捂蓋嚴、外露少,只報喜不報憂,使得上級不知全情實情,導致監(jiān)督失效。

2•2林業(yè)政策監(jiān)督體系中法治建設(shè)尚未完善在我國的法律體系中,我國尚未出臺一部系統(tǒng)地規(guī)定政策監(jiān)督的單行法律法規(guī),法律體系不夠健全。頒布的一些條例雖然細化了各種違法行為的認定,但處理細節(jié)沒有說明,具體情形沒有明確。如目前我國根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》和國家有關(guān)規(guī)定,制定并實施的《森林資源監(jiān)督工作管理辦法》明確了專員辦擁有對相關(guān)林業(yè)違法問題提出處理意見和建議的權(quán)力,該辦法在一定程度上完善了森林資源監(jiān)督工作法制建設(shè),但這種對違法違紀行為的處理取決于專員辦的判斷,使處理仍然具有主觀性。另外,監(jiān)督使用法律手段較少,行政手段較多。在監(jiān)督工作中對違法違規(guī)問題的處理經(jīng)常受到人為干預,監(jiān)督工作應付了事,很少對問題追查到底,責任追究不到位,重檢查、輕處理落實,效果不理想。

2•3林業(yè)政策監(jiān)督體系中社會監(jiān)督缺失我國單主體制定林業(yè)政策的現(xiàn)狀導致了社會監(jiān)督的缺失。目前我國林業(yè)政策監(jiān)督力量主要是體制內(nèi)的監(jiān)督力量,即林業(yè)部門內(nèi)部監(jiān)督,而沒有充分地將社會內(nèi)部監(jiān)督力量包容進來。權(quán)力集中在少數(shù)部門和個人手中會導致監(jiān)督的失衡,無法調(diào)動社會力量參與林業(yè)監(jiān)督和林業(yè)發(fā)展的積極性,使監(jiān)督流于形式監(jiān)督效率下降。

2•4林業(yè)政策監(jiān)督體系中監(jiān)督方式單一防范功能差長期以來林業(yè)政策監(jiān)督總是當問題積累嚴重時,才對突出問題采取運動式、專項治理的方式進行。如對最終結(jié)果檢查多,對全方位監(jiān)控及林業(yè)專向資金使用的跟蹤監(jiān)督少;專項性檢查多,日常監(jiān)督少;集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多,事前、事中監(jiān)督少。這就導致很多違規(guī)行為形成既成事實后才被發(fā)現(xiàn),給國家和人民的利益造成不可挽回的損失。

3完善我國林業(yè)政策監(jiān)督體系建設(shè)的對策思考

3•1林業(yè)政策制定過程多元化

自20世紀70年代以來,世界范圍內(nèi)的林業(yè)政策都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,即由政府制定和全國統(tǒng)一執(zhí)行的林業(yè)政策轉(zhuǎn)向鼓勵社會公眾,尤其是鄉(xiāng)村社區(qū)參與制定和執(zhí)行林業(yè)政策。同時,政府的治理范式強調(diào)社會治理中政府與其他治理主體之間的伙伴關(guān)系和協(xié)同作用[2]。這種轉(zhuǎn)變能極大調(diào)動社會公眾的監(jiān)督意識和積極性。目前我國的林業(yè)政策目標提出了對社會公眾福利的追求,但林業(yè)政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督、評估過程依然缺少社會公眾的有效參與,從而導致我國林業(yè)政策有效性的下降和監(jiān)督體系的不完善。《我國林業(yè)政策過程》一書中指出我國應實行多主體林業(yè)政策制定過程,并強調(diào)了多政策主體間地位平等,書中給出了多主體林業(yè)政策制定過程中林業(yè)主體間關(guān)系(見圖1[2])。但基于我國實際,政府作為政策中心,政府與其他政策主體間很難達到絕對平等。因此,我國林業(yè)政策過程應發(fā)展為以體制內(nèi)(官方)政府為主、體制外(非官方)多主體為輔共同參與制定的林業(yè)政策過程(見圖2)。

3•2林業(yè)政策監(jiān)督法制化體系建設(shè)

(1)制定相關(guān)法律要在劃清各機關(guān)等監(jiān)督主體的職責的基礎(chǔ)上,盡快制定和頒布政策監(jiān)督方面的單行法律法規(guī),從法律上確定監(jiān)督的地位,增強監(jiān)督在社會主義市場經(jīng)濟執(zhí)法監(jiān)督體系中的地位。通過法律程序明確監(jiān)督機構(gòu)的職權(quán)、責任、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、當事人的權(quán)利義務(wù)、違反法律責任等方面的問題,同時制訂監(jiān)督各環(huán)節(jié)的行政法規(guī)及其實施細則,為堅持依法行政、提高監(jiān)督工作的權(quán)威性和嚴肅性創(chuàng)造良好的法制條件,從根本上解決執(zhí)法的隨意性,真正把政策監(jiān)督活動納入法制化的軌道,建立健全比較系統(tǒng)完整的林業(yè)政策監(jiān)督法律體系。2)完善執(zhí)法部門執(zhí)法各級執(zhí)法部門應與紀檢監(jiān)察和公安司法部門保持密切聯(lián)系,建立健全聯(lián)合辦案制度,嚴格執(zhí)行責任追究制,首問責任制。抓好各類林政案件的督查督辦,做好案件查處結(jié)果的跟蹤監(jiān)督,對違法犯罪責任人處理要切實做到有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究充分發(fā)揮處罰措施的震懾作用和監(jiān)督的預防功能。另外要建立強有力的執(zhí)法隊伍,如森林資源監(jiān)督管理辦公室應當加強對森林資源監(jiān)督專員辦的思想、業(yè)務(wù)、作風和廉政建設(shè),嚴格考核工作實績,檢查內(nèi)部管理制度和崗位責任制度落實情況。