作者：袁暢彥 單位：北京林業大學

進入新世紀,黨中央、國務院審時度勢,制定了一系列保護森林、發展林業的政策,進一步完善了天然林資源保護政策,提出了退耕還林(草)政策,似定了新的《森林資源實施條例》,發布了《植物新品種保護條例實施細則》(林業部分)和《國家重點保護野生動植物名錄》,加大了林地保護力度和林木權屬的確定工作,積極探索深化林業稅費改革的途徑。這些政策的實施,有力地推動了我國生態環境建設,全國累計完成投資946•70×108元,年均治理沙化土地1•92×106hm2,生態退化趨勢基本得以遏制,人與自然環境的關系得到了進一步的和諧。

1生態政策的基本內涵

現代林業生態政策是以可持續發展理論為指導,以重點工程建設為主要途徑,以體制創新和科技創新為動力,加速人與自然的和諧發展,加快現代林業的發展步伐,縮短在常規狀態下恢復和發展森林資源所需要的時間。為共建共享社會主義和諧社會提供良好的森林資源環境質量支持。

1•1多功能林業在森林資源經營上,實現由單目標經營向多目標經營的轉變,用森林資源的多功能滿足社會對林業的多需求,這是森林資源的最大優勢。只有對森林資源實行多目標經營,充分發揮森林資源的多種生態產品功能,才能滿足社會對森林資源的多種需求,實現人與自然、環境的充分和諧,使森林資源的生態效益、經濟效益和社會效益得以全面、可持續協調發展。

1•2結構林業在現代林業政策的指導下,改善林業用地結構不合理:目前林業用地中,無林地占22%,疏林地和灌木林地占16%,經濟林、竹林、未成林造林地和苗圃地占11%,林分平均郁閉度只有0•54。改善林種結構不合理:用材林面積占47%,限制了森林資源多種功能的發揮;薪炭林面積占3%,而蓄積量只占1%,難以把大部分森林資源從薪材需求壓力下解放出來。改善林齡結構不合理:中幼林面積占71•12%,可采面積不足全國林分總面積的10%,有近60%的木材采自中、幼齡林,從而嚴重削弱了森林資源的接續能力。改善產業結構不合理:第一產業比重達2/3以上,但發展后勁不足,第二產業比重不足30%,且過于分散,競爭能力不強,第三產業起步晚,尚未形成規模,比重不到4%。在考慮總量平衡的同時,必須大力引導土地利用結構、森林資源結構和產業結構等方面的和諧協調,盡快扭轉結構不合理的狀態[1]。

1•3精準林業在現代林業政策的引導下,要實現由粗放經營向集約經營的和諧。我國森林資源質量不高,林分每hm2蓄積量78•06m3,每hm2林分年生長量3•36m3,成熟人工林每hm2蓄積量71•55m3,只有成熟天然林的41%,制約著實現由采伐天然林為主向以采伐人工林為主的轉變[2]。這種局面的形成,主要是因為營林投入少,種苗質量差,撫育不及時,管理跟不上,經營過于粗放。只有實現由粗放經營向集約經營的和諧轉變,林業建設的質量和效益才能大幅度提高。

1•4科技林業在現代林業政策的支持下,使林業生產建設的科技含量由低度化向高度化的和諧轉變。當前全國林業良種使用率只有20%,林業科技成果轉化率只有35%,科技進步貢獻率只有27•3%,林業技術結構處于初級技術、實用技術為主的低度化狀態。林業快速發展,必須以林業科技現代化為標志。

2生態政策的重點工程

2•1天然林保護工程這是我國投資最大的生態工程。包括三個層次:全面停止長江上游、黃河中上游地區天然林采伐;大幅度調減東北內蒙古等重點國有林區木材產量;由地方負責保護好其他地區的天然林。主要解決這些區域天然林的休養生息和恢復發展問題。工程計劃調減木材產量1991萬m3,造林1•9×107hm2,管護森林1•4×108hm2,分流安置富余職工74萬人。

2•2“三北”和長江中下游地區等重點防護林建設工程這是我國涵蓋面最大的防護林工程,囊括了“三北”、沿海、珠江、準河、太行山、平原地區和洞庭湖、鄱陽湖、長江中下游等地區的防護林建設。工程涉及28個省(區、市)的1696個縣,計劃造林3•4×107hm2,管護森林10•9×107hm2。其中“三北”防護林正按國務院批準的工程總體規劃編制第四期建設方案,并將第四期工程建設的主要目標確定為防沙治沙。

2•3退耕還林還草工程這是黨中央、國務院針對水土流失日趨加劇作出的一項重大戰略決策。目前已突破原定區域,成為一項全國性的生態建設工程,正按照統一規劃、分步實施、先易后難、穩步推進的原則,在17個省(區、市)試點。計劃到2010年控制水土流失面積3•4×107hm2,防風固沙控制面積4•0×107hm2。

2•4環北京地區防沙治沙工程這是從北京所處位置特殊性及改善這一地區生態的緊迫性出發實施的重點生態工程,主要解決首都周邊地區風沙危害問題,包括北京、天津、河北、內蒙古和山西5個省(區、市)的75個縣,計劃到2010年林草覆蓋率由目前的6•7%提高到21•4%。

2•5野生動植物保護及自然保護區建設工程這是具有多項戰略意義的生態和物種保護工程,主要解決物種保護、自然保護、濕地保護等問題。實施范圍包括全國具有典型性、代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然分布區、生態環境脆弱區等。2010年前重點實施大熊貓、金絲猴、藏羚、蘭科植物等10個野生動植物拯救工程和森林、荒漠和濕地等30個重點生態系統保護工程。

2•6重點地區以速生豐產用材林為主的林業產業基地建設工程這是增強林業實力的“希望工程”。這項工程,不但有利于解決我國木材和林產品的供應問題,而且有利于減輕其他地區森林資源保護的壓力,促進前五項生態工程建設。

3政策應用評估

我國1999年開始實施退耕還林工程,這項工程涉及30個省(自治區、直轄市)的1110個縣,國家為此投入巨額資金,工程區的政府、企業和農戶付出巨大的放棄經濟發展的機會成本,工程的持續性正在受到工程執行效率、資金和糧食發放的持續性、自然災害等多種因素的考驗。有關專家對這項政策進行了評估。

3•1對政策目標的評估

2000年由國家林業局、計委、財政部共同下發“關于2000年長江上游、黃河中上游地區退耕還林還草試點示范工作的通知”,標志著退耕還林公共政策在我國正式實施。2002年國務院審議通過《退耕還林條例》,使退耕還林完成了公共政策法律化程序。從《通知》到《退耕還林條例》,退耕還林公共政策的基本目標是:長江和黃河上中游等地區的森林生態系統將基本得到恢復;促進農民增收和貧困地區農民脫貧致富奔小康;促進農村生產要素優化配置,包括農村勞動力轉移,農村產業結構調整,加快地方經濟發展等;減輕當前我國糧食結構性過剩的損失。國家計委產業發展研究所馬曉河認為,按照入世承諾,從2001年到2004年,中國糧食進口配額量由163•09萬t增長到2215•6萬t,我國應充分把握當前國內糧食供給豐裕的良機,將25°以上坡耕地退下來,發展牧草等生態產品,要把政府加大對退耕還林等生態建設投資作為解決“三農”問題的政府三大支農政策之一[3]。