作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校

１準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)公共財(cái)政的深刻內(nèi)涵

１．１公共財(cái)政概念

公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為了滿足社會(huì)公共需要，通過收支活動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)一部分社會(huì)資源的配置。如何準(zhǔn)確理解公共財(cái)政概念？需要從以下兩個(gè)方面把握：首先，弄清公共財(cái)政究竟為了誰(shuí)。大家知道，所謂財(cái)政就是政府的一種資金收支活動(dòng)，而這種收支活動(dòng)總是為了實(shí)現(xiàn)政府職能或?yàn)檎惺孤毮芊?wù)的。那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能就是滿足社會(huì)公共需要，因此，公共財(cái)政成為政府實(shí)現(xiàn)滿足公共需要職能的一種資金收支活動(dòng)。在這里還需要進(jìn)一步搞清兩個(gè)問題：什么是公共需要？為什么說滿足公共需要成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能？１）所謂公共需要，具體說很復(fù)雜，概括說就兩大類。第一類是純公共需要：保證國(guó)民基本素質(zhì)和生存安全的需要，如國(guó)防、軍事、外交、國(guó)家安全、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等；第二類是準(zhǔn)公共需要：介于純公共需要和私人需要之間，從性質(zhì)上不能截然劃分清楚的一些需要，如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、保障性住房，以及大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，甚至包括某些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，如水、電、氣、煤、油、運(yùn)等。兩類公共需要的區(qū)別在于，對(duì)于滿足純公共需要的產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)通常都是免費(fèi)的，而對(duì)于滿足準(zhǔn)公共需要的產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)則不是免費(fèi)的，但是所產(chǎn)生的費(fèi)用既不能由消費(fèi)者全部承擔(dān)，也不能讓政府全部埋單，而是由政府和消費(fèi)者按一定的比例分擔(dān)。一般來說，政府承擔(dān)的越多，表明國(guó)民的公共福利越高。２）為什么說滿足公共需要成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能？因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的目的，就是追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。如果讓企業(yè)生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品，一方面對(duì)那些規(guī)模巨大，資金需要多的純公共產(chǎn)品項(xiàng)目，任何一個(gè)實(shí)體都無能為力，另一方面公共產(chǎn)品消費(fèi)使用過程中的不收費(fèi)和低收費(fèi)，也使得企業(yè)即便有能力也無動(dòng)力，原因是與企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)相違背。所以，在滿足公共需要方面，市場(chǎng)是無效的或是失靈的。但是，公共需要在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中必不可少的，尤其是在老百姓的日常生活中不可缺少，為此需要政府出面。首先通過一定的手段（如稅收等），集中一部分社會(huì)資源，形成財(cái)政收入，然后再以財(cái)政支出的形式，向公共領(lǐng)域投放公共產(chǎn)品，也可以通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式，從而滿足整個(gè)社會(huì)方方面面的公共需要。因此，滿足公共需要成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府義不容辭的職能和責(zé)任。而為了滿足公共需要，政府通過組織收入、安排支出或購(gòu)買公共服務(wù)，形成的收支活動(dòng)就是公共財(cái)政。其次，公共財(cái)政是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政模式。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)成為資源配置的基礎(chǔ)和主要手段，凡是市場(chǎng)能做的政府不要干預(yù)，凡是市場(chǎng)做不了或做不好的，政府必須介入。也就是說，政府要有所不為有所為，而政府有所為的正是市場(chǎng)失靈的公共領(lǐng)域，在公共領(lǐng)域范圍內(nèi)，為了滿足公共需要，政府進(jìn)行收支活動(dòng)，所形成的財(cái)政模式只能是公共財(cái)政。我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政模式是“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。它是一種與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政模式，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政府是無限的、全能的，掌握著整個(gè)社會(huì)的全部資源。除了公共領(lǐng)域，政府還把大量的財(cái)政資金投入到了生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，最多的時(shí)候我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)資金占到整個(gè)財(cái)政資金的７０％左右，所以我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政模式被稱為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，由無限的、全能的政府轉(zhuǎn)為悠閑的、服務(wù)型政府，那么與政府職能相對(duì)應(yīng)、為政府行使職能服務(wù)的財(cái)政也必須轉(zhuǎn)型，也就是必須由傳統(tǒng)的生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)為現(xiàn)代的公共財(cái)政。由于我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只有２０年，因此實(shí)施公共財(cái)政的時(shí)間并不長(zhǎng)。我國(guó)于１９９９年正式實(shí)施公共財(cái)政。

１．２公共財(cái)政基本特性作為一種現(xiàn)代財(cái)政模式，實(shí)行公共財(cái)政必須具備三個(gè)方面的基本特性：公共性、公平性、公開性。１）公共性：即公益性。財(cái)政資金的投放，必須以滿足社會(huì)公共需要和追求社會(huì)公益為宗旨，不能以贏利為目標(biāo)。這是實(shí)行公共財(cái)政的最基本特性。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府滿足社會(huì)公共需要的職能，決定了政府進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)，只能局限在公共領(lǐng)域范圍內(nèi)。但我國(guó)實(shí)行公共財(cái)政的頭幾年，由于對(duì)公共財(cái)政本質(zhì)內(nèi)涵缺少準(zhǔn)確的理解和把握，加之受傳統(tǒng)財(cái)政模式思維的慣性影響，大量的財(cái)政資金依然被投向了生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。這一方面擾亂了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序，另方面也導(dǎo)致了對(duì)公共領(lǐng)域資金投放的不足。另外，改革開放尤其是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，由于對(duì)公共領(lǐng)域的一些部門（如教育、衛(wèi)生等）進(jìn)行了不恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)化改革，結(jié)果隨著政府財(cái)政收入的增加，對(duì)公共領(lǐng)域的投入?yún)s沒有增反而減少，于是引發(fā)了老百姓上學(xué)難、看病難、生活難、住房難等一系列社會(huì)問題。面對(duì)這些問題，我們開始反思：表面上看是學(xué)校、醫(yī)院出問題了，實(shí)質(zhì)上是我們的體制有問題，是政府的職能出現(xiàn)了錯(cuò)位（即政府失靈）。因此在黨的１６屆３中全會(huì)上，黨中央提出完善我國(guó)公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略部署，其核心內(nèi)容一是要求政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，讓政府的財(cái)政資金逐步直至全部退出生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；二是必須調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大向公共領(lǐng)域尤其是與民生相關(guān)的公共領(lǐng)域資金投入力度。特別是在２００５年，黨中央首次提出“關(guān)注民生、以民為本”的執(zhí)政理念，自此以來的這些年，政府不斷地增加向民生領(lǐng)域的資金投放。所以，我國(guó)的財(cái)政正在逐步回歸公共性的本位。２）公平性：公共財(cái)政政策要一視同仁。財(cái)政分配制度對(duì)不同的階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分，必須公平公正。財(cái)政具體表現(xiàn)為一種資金的收支活動(dòng)，其屬于分配范疇。政府將錢收上來再用出去，實(shí)際上就是在進(jìn)行國(guó)民財(cái)富的分配和再分配。這就要求政府在取得收入時(shí)，必須明確向誰(shuí)收、收多少；然后再支出使用時(shí)，明確用多少、怎么用。都要相應(yīng)地制定一個(gè)公平合理取得收入、安排支出的制度，即財(cái)政分配制度。所以，財(cái)政屬于分配范疇。財(cái)政分配作為整個(gè)國(guó)民收入分配的組成部分，我國(guó)政府這些年來在財(cái)政收入和支出方面，采取了一些措施，比如降低個(gè)人所得稅工資薪金所得的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、連續(xù)多年提高低收入群體尤其是企業(yè)退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金等等，目的是為了降低中低收入者稅負(fù)，提高低收入群體的收入水平，縮小收入差距。但畢竟整個(gè)國(guó)民收入分配的結(jié)構(gòu)存在先天的不足和缺陷，使得城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間以及個(gè)人之間的收入差距依然比較大，貧富懸殊問題依然比較嚴(yán)峻。還有國(guó)民財(cái)富蛋糕做大之后，如何在政府、企業(yè)、居民之間合理分配，依然面臨許多需要解決的問題。所以要求財(cái)政分配制度還需進(jìn)行進(jìn)一步的改革和完善。３）公開性：政府的財(cái)政收支預(yù)算要公開透明，對(duì)財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等公眾要有知情權(quán)。這是公共財(cái)政與傳統(tǒng)財(cái)政模式相比所具有的最典型特性。在公共財(cái)政框架下，政府是在為民理財(cái)。既然如此，那么政府的錢從哪里來，又用到了哪里去，以及怎么用的，作為公眾都有權(quán)知情。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理財(cái)觀念的影響，我們長(zhǎng)期以來都把政府的財(cái)政信息當(dāng)做“國(guó)家機(jī)密”不可告人。所以實(shí)行公共財(cái)政很多年來，我國(guó)在財(cái)政預(yù)算民主化建設(shè)方面工作滯后。其實(shí)公開政府財(cái)政信息，不僅是公共財(cái)政的基本要求，也是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和約束、從根源上防止腐敗的突破口。２００８年國(guó)務(wù)院頒布了《政府政務(wù)信息公開條例》，作為政府政務(wù)信息的一個(gè)重要組成部分，財(cái)政信息向社會(huì)公開政府責(zé)無旁貸。最近這幾年，我國(guó)加快了財(cái)政信息公開方面的進(jìn)程，但效果還不盡如人意。為此，要繼續(xù)加大財(cái)政信息公開的力度，讓老百姓對(duì)政府公開的“賬本”不僅看得到，還要看得懂。更重要是通過公開財(cái)政信息，遏制政府大手大腳花錢的習(xí)慣，使納稅人的錢用在該用的地方。