作者：龐蘭強 單位：蘇州大學

一、新公共關系理論

（一）傳統官僚制理論的衰落

1、傳統公共行政及其理論基礎

傳統公共行政模式，又被稱為官僚制行政，產生于19世紀中期的政府改革運動。1854年的諾思科特——特里維廉報告和1870年的樞密院令，標志著英國“公共服務以功績制為基礎的任命制度的開始和庇護制的逐漸衰落”;[1](p30)1883年的《彭德爾頓法》，使得政治中立的文官制度成為政府的人事管理依據，標志著美國自1829年以來把公職作為戰利品酬勞得勝者、政黨直接執政的“政黨分肥制”的終結。中立化、職業化、公開考試錄用、功績制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系統存在的裙帶關系和官場腐敗，又能吸納更多的社會精英以公共職業的方式提供高效率的政府管理和服務；既克服了行政人員與選舉官員共進退所導致的政府行為和政策系統的非連續性，也提升了政府以“機會均等”的方式提供社會服務的公共精神。正因為如此，理論界普遍將政務官與事務官加以區分的文官制度看作是現代公共行政產生的標志。在19世紀末，這一模式受到美國伍得羅•威爾遜和德國馬克思?韋伯理論的深刻影響。因此，傳統國家行政模式又被稱為威爾遜——韋伯模式。威爾遜在1887年發表的《行政之研究》一文中，把“政治”與“行政”界定為涇渭分明的兩個領域：政治是制定法律和公共政策的過程，包含著民主的種種程序，如意見表達、投票和政黨活動等；行政則是詳細、系統地執行法律和公共政策的過程，包含著政府機構及其程序；政治的憲政活動為政府行政提供行為限制與秩序，但政府行政以自身的運作規律保持著相對的獨立性；古德諾在1900年出版的《政治與行政》一書中，將威爾遜的政治與行政二分法進行了進一步的系統闡述，并認為必須把行政置于政治的控制之下，但政治控制不應超過它用以保證國家意志執行的限度；否則，真正國家意志的自由表達就會發生困難，執行也就沒有效率了。在[2](p41)20世紀20年代，隨著美國大學中越來越多的開展“為政府服務”的專家培訓和科研教育，[3]公共行政開始獲得了合法的學術地位，其標志是1926年懷特出版的第一本行政學專著——《行政學導論》。在此著作中，懷特將行政看作是管理和科學命題，認為公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，它應當以追求政府活動的經濟和效率為目標[4]。如果說，威爾遜對傳統公共行政模式的最大貢獻，是通過政治與行政二分法界定了現代公共行政的獨立領域；那么韋伯的貢獻則在于，他提出的官僚制組織理論奠定了現代政府的組織框架和運作機制，從而確立了官僚制在公共行政中的中心地位。韋伯認為，建立在公事公辦、非人格化關系結構、層級節制與專業化分工基礎上的官僚制，是現代文明和民主體制所內含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件與組織手段。準確、速度、知識、連續性、靈活、統一、嚴格服從、摩擦少、成本低、結果的預見性，是嚴格的官僚制行政的特性，這使得它在技術方面優于所有其它形式的組織。作為工具理性的官僚制，可以確保法律規則以邏輯嚴密、機械古板的方式應用于實際情景，同時能夠保證行政管理的高效率。可見，韋伯從工具理性角度闡述的官僚制組織思想，與政治——行政二分法下執行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，傳統的公共行政模式又被人們稱為官僚制行政[5]。韋伯認為任何一種合乎需要的統治都有著合理性基礎。既然科層制能夠穩定地運作，并且呈現出等級制的權力矩陣關系，它必然也是以某種合理性作為其實現前提的。他認為，科層制是特定權力的施用和服從關系的體現。具有特殊內容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統治”，此處的統治不包括純粹暴力的控制，因而統治看來更多地限于自愿的服從。自愿的服從又是以形成個人價值氛圍的“信仰體系”為基礎的，作為個人，他必得深刻認同信仰體系，才能取得行動的一致性、連續性而不至于導致內心的緊張，并最終獲得自愿的服從。韋伯把個人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個體系的認識排除了價值判斷。也就是說，合理性并不表現在事實的好壞之分，而是存在于看它是否被人們在信仰上認可，或者說，個人對一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念，這就是這個秩序的“正當性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正當性信念的支持之下，任何來自權威的命令都會得到個人的遵從，而不論這些命令是否來自統治者個人，或通過契約、協議產生的抽象法律條文、規章等命令形式。這樣一個合法性來源或正當性信念可以分為兩大類別：一類是主觀的正當性，包括情感的正當性（多表現為情緒的接近、親和）、價值合理性的正當性（相信一個秩序體現了個人的美學、倫理或其他價值）、宗教的正當性（來自于對救贖需要秩序這一看法的認可）；第二類是所謂客觀的正當性，包括習慣的正當性（對已經成為過程或重復出現的事實的默認，以及心理學意義上可表述為主要來自于外部壓力的從眾心理）、法律的正當性（對法律體系無論是出于內心的抑或外在的服從）。在這五種正當性信念的統領、號召或驅使之下，由內心向行動的發展方向又可判明為四種不同的行動類型：（1）情感類型行動（情感的正當性）；（2）價值合理性類型行動（包括價值合理性和宗教合理性正當性）；（3）傳統類型行動（習慣的正當性）；（4）目的合理性類型行動（法律的正當性）[6]。

2、傳統公共行政模式的基本特征

對傳統公共行政模式的認知，理論界的看法大同小異。休斯將傳統公共行政模式的特征概括為四個基本方面：（1）政府按照等級制、官僚制原則進行組織，以提供政府機關正常運作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策領域內，它就可以通過官僚制組織結構成為商品和服務的直接提供者；（3）政治與行政能夠相分離，以確保責任性；（4）認為公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領導人服務的職業官僚[1](p2)。傳統的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業社會的政府管理相適應的實踐模式，加拿大學者納德?薩維稱之為“工業社會的政府組織模式”、“19世紀的行政技術”。這種傳統的公共行政實踐模式有如下四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運作的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責任制的落實；四是行政被當作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任[7]。彼德斯將傳統公共行政的信條歸結為六個方面：（1）政治中立的公務員制度，即公務員保持價值中立和非政治化；（2）政府部門內部實行層級制和規章制度式的管理；（3）政府內部組織的永久性與穩定性，即公務員終身職業和“社會契約”式的職業保障；（4）制度化的公務員制度，并把它作為一個法人團體進行管理；（5）盡可能做到結果的平等，即提供標準化、無偏私的管理與服務[8]。我國有學者認為，從總體上看，傳統公共行政模式具有如下四個基本特征：