本文作者：馮火紅 薛林峰 王偉 單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院 浙江傳媒學(xué)院 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)體育部

1（略）

1•1地方政府社會(huì)體育行政改革,其重要的舉措就是成立社會(huì)體育指導(dǎo)中心實(shí)現(xiàn)“管辦分離”的職能轉(zhuǎn)變

即群眾體育處承擔(dān)政府社會(huì)體育行政“管”的職能,行使體育行政管理權(quán)力,以往由體育行政部門承擔(dān)的事業(yè)單位的職能交由事業(yè)單位———社會(huì)體育指導(dǎo)中心來(lái)承擔(dān)“辦”的職能。如廣東佛山市將全市群眾性體育活動(dòng)的組織、全市性社會(huì)體育項(xiàng)目的二級(jí)裁判員的管理、培訓(xùn)職責(zé)移交給佛山市社會(huì)體育指導(dǎo)中心。[3]在我國(guó),事業(yè)單位一般要接受國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),因此,社會(huì)體育指導(dǎo)中心是體育行政領(lǐng)導(dǎo)下的體育事業(yè)單位,是我國(guó)社會(huì)體育管理體制的重要組成部分,兼有管理和組織群眾鍛煉活動(dòng)兩大職能。[4]根據(jù)《全民健身計(jì)劃綱要》要求“縣級(jí)以上體育部門要設(shè)置社會(huì)體育指導(dǎo)中心,”現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)體育行政已初步形成“管辦分離”的管理體制。

1•2區(qū)(縣)級(jí)體育行政與教育、文化等部門進(jìn)行整合

1998年在國(guó)務(wù)院體育行政機(jī)構(gòu)做出重大改組后,在地方行政機(jī)構(gòu)調(diào)整中,根據(jù)本地的具體情況,地方區(qū)(縣)體育行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整大致有四種情況:保留體委建制;名稱與機(jī)構(gòu)不動(dòng),但改成事業(yè)單位;撤銷體委,改成地方體育總會(huì),原體委職能移交體育總會(huì);與教育、文化部門合并,或與教育、文化、衛(wèi)生部門合并,仍為政府部門。[5]體育作為文化的一部分、教育的一部分,作為政府部門的體育行政部門與教育、文化行政部門,特別是文化行政部門具有較高的關(guān)聯(lián)度。因此我國(guó)大部分區(qū)縣一級(jí)體育行政改革主要選擇了與文化部門合并成立了區(qū)文化體育局,如武漢市青山區(qū)文化體育局、桂林市秀峰區(qū)文化體育局、沈陽(yáng)市和平區(qū)文體局等。部分與教育、文化部門合并,組建了教育文體局,如遼寧遼陽(yáng)市的區(qū)教育文化體育局、浙江嘉興的區(qū)教育文化體育局,少數(shù)與教育部門合并,如南昌市西湖區(qū)教育體育局等。

1•3推行全民健身計(jì)劃的準(zhǔn)社會(huì)體育行政———全民健身工作委員會(huì)

1995年國(guó)家頒布實(shí)施《全民健身計(jì)劃綱要》,為貫徹落實(shí)《全民健身計(jì)劃綱要》實(shí)施了“全民健身一二一”工程,在組織措施方面提出“各地要在當(dāng)?shù)厝嗣裾念I(lǐng)導(dǎo)下,建立實(shí)施全民健身計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作班子和辦事機(jī)構(gòu),確定專人負(fù)責(zé),建立工作制度,制定規(guī)劃和實(shí)施方案”,在這一政策要求下,由各級(jí)地方政府相關(guān)部門組成,由主要負(fù)責(zé)人參與,具有體育行政性的體育組織———全民健身工作委員會(huì)成立,負(fù)責(zé)推行全民健身計(jì)劃。本研究通過(guò)對(duì)蘇州、沈陽(yáng)、呼和浩特、合肥、南京、廣州等城市的市一級(jí)的全民健身工作委員會(huì)的構(gòu)成、職責(zé)等進(jìn)行了整理,各相關(guān)部門在其職權(quán)范圍內(nèi),結(jié)合自身特點(diǎn),發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),積極貫徹實(shí)施《綱要》(具體職責(zé)見表1)。全民健身工作委員會(huì)的成立,對(duì)于《全民健身計(jì)劃綱要》的貫徹實(shí)施在宣傳、動(dòng)員相關(guān)政府部門組織參與到全民健身工作中來(lái)起到了協(xié)調(diào)作用。如市教委的參與有助于學(xué)校體育設(shè)施的開放政策的實(shí)施、城建局的參與有助于社會(huì)體育設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)、財(cái)政局的參與有助于全民健身經(jīng)費(fèi)的保障等等。

2地方政府社會(huì)體育行政運(yùn)行存在的主要問題

2•1“管辦分離”的社會(huì)體育行政體制在運(yùn)行中“管”“辦”職能交叉難以克服社會(huì)體育指導(dǎo)中心的成立實(shí)現(xiàn)了“管辦分離”的社會(huì)體育行政管理模式,即群眾體育處以宏觀管理為主,社會(huì)體育指導(dǎo)中心主要是承擔(dān)具體事務(wù),這種強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部管理圍繞業(yè)務(wù)職能開展分工與合作,以任務(wù)、地點(diǎn)和服務(wù)的對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)劃分政府部門,其缺點(diǎn)就是容易造成政府分工過(guò)細(xì),組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)成本增加等問題,[6]因此容易導(dǎo)產(chǎn)生缺位、錯(cuò)位、越位和權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉等問題。在以“管辦分離”的社會(huì)體育行政體系運(yùn)行中,在理順“管”“辦”關(guān)系的過(guò)程中,“管辦不分”的問題一時(shí)難以克服,如蘇州市社會(huì)體育中心職責(zé)以協(xié)調(diào)、配合、協(xié)同、協(xié)助等方式承擔(dān)其職責(zé),削弱了其作為一個(gè)獨(dú)立辦事部門的職能,同時(shí)又與其他部門在職能有一定的交叉,如群眾體育處與社會(huì)體育指導(dǎo)中心,在全民健身工作的開展、社會(huì)體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)與管理、大型群眾性體育活動(dòng)的開展等方面存在著職能交叉的問題,導(dǎo)致兩者在實(shí)際工作中產(chǎn)生模糊地帶,出現(xiàn)“大家管”“大家又不管”的現(xiàn)象,使工作產(chǎn)生“盲區(qū)”。新一輪的地方政府大部制改革其主要方式就是要“把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄,從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,從而提高行政效率,降低行政成本”,同時(shí)中央對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體形式、名稱、排序等,中央不統(tǒng)一要求上下對(duì)口,僅在機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制有所控制,機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)更多地交給了地方,地方政府有很大的創(chuàng)新空間。地方政府社會(huì)體育行政在職能范圍以及所承擔(dān)的管理任務(wù)與國(guó)家級(jí)的社會(huì)體育行政有所區(qū)別,因此市及以下的社會(huì)體育行政的設(shè)置應(yīng)符合各地方政府的具體實(shí)際。深圳的改革已將群眾體育處、社會(huì)體育指導(dǎo)中心的職責(zé)合二為一,即由文體旅游局內(nèi)設(shè)群眾體育處統(tǒng)籌完成推行全民健身計(jì)劃,健全完善全民健身服務(wù)體系;組織指導(dǎo)國(guó)民體質(zhì)測(cè)定、實(shí)施社會(huì)體育指導(dǎo)員制度;監(jiān)管健身氣功活動(dòng);組織非奧運(yùn)項(xiàng)目訓(xùn)練、賽事和活動(dòng);承擔(dān)體育總會(huì)日常工作等具體事務(wù)的工作。與文化、旅游合并后的一些社會(huì)體育宏觀管理職能由文體旅游局統(tǒng)籌管理,群眾體育處負(fù)責(zé)具體實(shí)施,這仍是一個(gè)“管辦分離”的社會(huì)體育管理模式,從形式上破解了地方政府社會(huì)體育行政群眾體育處與社會(huì)體育指導(dǎo)中心之間的“管”“辦”職能交叉的問題。

2•2區(qū)(縣)社會(huì)體育行政整合后呈現(xiàn)弱化狀態(tài),部分區(qū)(縣)又將體育行政從合并狀態(tài)中分離出來(lái)“在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中,體育機(jī)構(gòu)只能加強(qiáng),不能削弱”,[7]然而,區(qū)(縣)體育行政機(jī)構(gòu)整合的情況則是不盡人意的。1996年湖南省體委對(duì)縣區(qū)一級(jí)體育行政機(jī)構(gòu)改革后的運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查,呈現(xiàn)以下狀態(tài):體委變成事業(yè)單位,體育經(jīng)費(fèi)地方財(cái)政逐年減少;體委與文化局合并,一個(gè)班子(黨組)、兩個(gè)攤子(文化一攤、體育一攤)、三個(gè)章子(文化局、體委、文體局),體育工作出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象嚴(yán)重;與教委合并,體委成為較為的一個(gè)股室,體委的地位降低,體委的職能消弱,群眾性體育活動(dòng)開展難以實(shí)現(xiàn)。[8]遼寧省2001年5、6月間開始的縣區(qū)一級(jí)的體育行政機(jī)構(gòu)改革,體育行政部門大部分與文化部門合并,組建新的機(jī)構(gòu)———縣(區(qū))體育文化,同年遼寧省體育局對(duì)縣區(qū)體委調(diào)整后的實(shí)際情況進(jìn)行了調(diào)查,結(jié)果發(fā)現(xiàn)沒有合并的33個(gè)區(qū)縣體委的工作開展情況明顯好于合并的區(qū)縣,合并后的縣區(qū)體育行政部門的功能遭到弱化,有些地區(qū)的社會(huì)體育工作還處于無(wú)序的狀態(tài),群眾性的健身活動(dòng)完全靠自發(fā)地開展。[9]2010年遼寧省“十二五”規(guī)劃課題組對(duì)遼寧省部分縣區(qū)的社會(huì)體育發(fā)展進(jìn)行了全面的調(diào)研,縣區(qū)一級(jí)的社會(huì)體育弱化狀態(tài)仍比較嚴(yán)重,沒有達(dá)到機(jī)構(gòu)改革后所達(dá)到的效果。區(qū)(縣)文化體育局合并后,不論是人員編制,機(jī)構(gòu)設(shè)置,經(jīng)費(fèi)投入都偏重于文化,在一定程度上弱化了體育,致使部分省市的區(qū)(縣)體育局又從整合的狀態(tài)中分離出來(lái)。如寧波市北侖區(qū),2005年根據(jù)《市委辦公廳、市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈寧波市北侖區(qū)深化完善政府機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》,撤銷寧波市北侖區(qū)文化體育局,組建寧波市北侖區(qū)文化廣電新聞出版局、體育局,區(qū)體育局是主管全區(qū)體育的區(qū)政府工作部門,文化局、體育局兩局合署辦公,使區(qū)體育局從合并的狀態(tài)獨(dú)立出來(lái)。2005年金華市的東陽(yáng)市重新組建市體育局,為市政府工作部門,將原市文化體育局承擔(dān)的體育管理職能劃轉(zhuǎn)到市體育局。