本文作者：常有有 單位：天水市行政學院

加強行政立法協作，有利于統一經濟區(qū)內各城市之間的權力與責任，實現經濟社會一體化發(fā)展。經濟區(qū)的建立，是區(qū)域經濟與市場一體化發(fā)展的必然趨勢和必要的步驟。然而，長期以來各城市之間職能定位不明，權責不清，各自為政，缺乏聯合和互動，人為地造成了市場的分割，各城市自成一體的獨立產業(yè)體系使整個區(qū)域內缺少經濟互補的動力，合作愿望不強，打造區(qū)域整體產業(yè)競爭能力的迫切性并不突出，加之各地區(qū)在招商引資、外貿出口、土地批租、減免稅收、人才流動等方面，競相制定優(yōu)惠政策，爭搶項目，搞地方保護，造成資金、人才、技術、知識、信息等要素流轉不暢。所有這些歧視性政策設置的貿易和投資壁壘，嚴重制約了統一市場和區(qū)域經濟一體化的形成。而目前解決這些問題所采取的那些低層次、松散型的磋商和對話等合作形式，很難取得理想成效。經濟區(qū)內要實現更高層次的合作，就必須建立行政立法協作的相關機制，制定一些能在該區(qū)域內統一適用的行政立法，這不僅是區(qū)域經濟合作和市場一體化的迫切要求，更是改善區(qū)域法制環(huán)境、促進區(qū)域統籌發(fā)展的迫切要求。

加強行政立法協作，實現法律資源共享，不但有利于降低立法成本，而且還能提升行政法制的統一執(zhí)行力。眾所周知，任何一部較為成熟的法律規(guī)范的出臺，從開始論證、調研、起草，到審議定稿，一般至少要經過一兩年的時間，期間還會耗費大量的人力、財力。因此，地方立法必須堅持簡約原則，相同或相近似的事項應盡量制定統一的法律規(guī)范，否則會使立法成本十分高昂。就關中—天水經濟區(qū)各城市而言，雖然存在著因經濟發(fā)展水平不同而形成的差異性，但由于自古以來經濟交往較為密切，因此，這些城市之間在政治、經濟、社會、文化、自然條件等方面還是存有許多相似之處，在促進區(qū)域經濟大發(fā)展的目標之下，陜甘兩省政府之間也必然在很多領域存在相同或相近似的立法事項。從東北三省進行的立法協作嘗試來看，把那些具有共性或者能達成共識的立法項目或立法內容制定成一部行政立法并將之運用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、減少其他立法主體不必要的重復勞動，而且還能夠避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律規(guī)范在區(qū)域經濟圈內的公正、統一執(zhí)行。區(qū)域一體化的發(fā)展要求地方政府不能各自為政地制定規(guī)章，而應該相互協商和配合，高效地構筑起統一、完備的地方法制體系，為經濟區(qū)內各城市之間的合作與社會經濟的協調發(fā)展提供有效的法制保障。

一、關中—天水經濟區(qū)行政立法協作的主要事項

關中—天水經濟區(qū)要想實現區(qū)域經濟一體化，必然涉及省際之間很多領域的行政立法協作。凡是涉及關中—天水經濟區(qū)地方經濟發(fā)展、公共事務管理、社會關系調節(jié)等事項，且在地方立法權限范圍之內，陜甘兩省都可將其作為區(qū)域政府法制協作的選擇事項，但考慮到規(guī)則沖突和缺失所帶來的體制性障礙對區(qū)域經濟發(fā)展的現實影響，筆者認為下列事項亟需兩省在自愿的基礎上開展行政立法協作。

1.產業(yè)規(guī)劃、發(fā)展及轉移事項。近幾年，長三角經濟區(qū)內由于產業(yè)同構化、城市同質化而上演的“港口之爭”、“機場之爭”、“招商之爭”，其實就是行政分割下不同地區(qū)之間追求當地利益最大化的極端表現。綜觀關中—天水經濟區(qū)內各城市之間發(fā)展的基本態(tài)勢，同樣存在著產業(yè)結構趨同，互補性較差等致命性弊病。產業(yè)結構的趨同既造成了地區(qū)間的過度無序性競爭，同時又造成各種資源配置的不協調及浪費。《關中—天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》抓住了制約經濟區(qū)發(fā)展的核心和關鍵，在其第三章規(guī)劃了經濟區(qū)各城市未來10年的產業(yè)結構布局。然而，提高當地GDP的沖動并不能使各地政府自覺有效地消除各地區(qū)之間產業(yè)同構的狀況。因此，有關產業(yè)結構布局規(guī)劃的事項必須通過行政立法協作，在反復的磋商中使地方政府拋棄追求本地利益最大化的狹隘偏見，實現地區(qū)產業(yè)錯位發(fā)展。如果不在經濟區(qū)建立深層次的行政立法協作機制，各地貌合神離或暗自較勁的情況必然不會改變。產業(yè)結構的重新規(guī)劃，意味著資源、資本、技術、人力等生產要素會在經濟區(qū)內各地區(qū)之間發(fā)生轉移。除了承接東部地區(qū)的產業(yè)轉移之外，經濟區(qū)內隨著核心城市西安產業(yè)結構的變化而出現一定范圍的產業(yè)轉移。例如，西安都市圈內的輕工業(yè)等勞動密集型產業(yè)會由于技術密集型產業(yè)的崛起而逐步向關中的東西部地區(qū)和陜南、陜北轉移，那些生產力不足的微型企業(yè)因成本壓力而逐步向小城鎮(zhèn)遷移。產業(yè)的梯度轉移,主要靠市場推動,但政策的引導和激勵也很重要,跨區(qū)域的轉移尤其如此,所以應當通過立法協作,在各合作主體間創(chuàng)造促進產業(yè)轉移的良好條件，實現區(qū)域間經濟的平穩(wěn)過渡和發(fā)展。

2.金融合作事項。經濟要發(fā)展，金融須先行。受地方經濟實力的影響，經濟區(qū)內金融機構普遍存在規(guī)模小、實力弱、管理水平低等不利因素，嚴重地制約了金融對各類市場主體的“造血”功能。今后，陜甘兩省一定要在金融組織體系的多元化和金融市場體系的多層次上下功夫，一方面鼓勵設立地方性金融機構并支持這些金融機構打破行政壁壘的限制進行重組，跨地區(qū)設立機構和發(fā)展業(yè)務，另一方面不斷推進地方證券、期貨、保險等金融機構發(fā)展和加快村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農村資金互助組織等農村金融組織體的完善，在條件較好的地方，政府可以鼓勵組建或引進金融租賃公司、基金管理公司、財務公司等新型非銀行類金融機構，滿足不同主體的融資需求。此外，各地政府要不斷拓展金融市場的廣度和深度，逐步形成一個多層次、多元化的包括貨幣、信貸、票據、債券、產權交易、期貨交易、保險、股票和外匯等市場在內的門類齊全的金融市場體系。既然金融是現代經濟的核心和命脈，那么關中—天水經濟區(qū)必須以金融合作為紐帶，來帶動經貿合作與交流，促進經濟區(qū)經濟社會的發(fā)展。目前，經濟區(qū)內存在的一些低層次的金融合作機制，顯然不能解決金融方面深度合作問題。只有通過立法協作形式，才有可能建立長期、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的金融合作關系［1］。

3.有關生態(tài)環(huán)境效益與安全保障的事項。關中—天水經濟區(qū)所在地域，是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)之一。在這里，渭河像一條浸滿污垢的棉帶向東綿延而去。昔日詩人筆下“渭河如鏡色，中有鯉與魴”，“魚網依沙岸，人家傍水田”的美妙華景，如今卻成為縈繞在渭河流域人們心頭的噩夢。這條串起關中—天水經濟區(qū)經濟發(fā)展的基礎水源，如今變成了藏污納垢的“盲腸”：上游水源枯竭，中游水體污染，下游淤積堵塞［2］。資源性缺水、10億噸/年左右的廢污水排放量、嚴重水土流失造成的下游河道淤積致使渭河流域生態(tài)環(huán)境日益惡化，自然災害頻繁，這三大問題已經成為制約關中—天水經濟區(qū)社會經濟發(fā)展的“瓶頸”。水的資源特性、流域特性、功能特性、服務特性決定了對水資源必須進行統一管理和開發(fā)，可是多年來，渭河流域未能建立起協調統一的水資源管理體制，也沒有對其開發(fā)利用統籌規(guī)劃，地區(qū)之間、部門之間、上下游之間以及國民經濟與生態(tài)環(huán)境之間爭水、無序引水現象頻發(fā)，矛盾日益突出。陜甘寧三省為消除渭河水患，雖出臺了一系列規(guī)范性的指導意見和規(guī)范性文件，花費上百億元的資金，但渭河生態(tài)環(huán)境安全問題并沒有得到有效的根治。今后，經濟區(qū)各級政府應繼續(xù)發(fā)揮主導作用，積極探索和研究流域一體化管理的模式和途徑，從政策、規(guī)劃以及管理體制和機制等方面為渭河治理提供支持，在渭河生態(tài)環(huán)境保護、水資源管理、流域生態(tài)補償等方面盡快制定合作框架，加強行政立法協作，推進渭河治理與保護的信息公開，協調處理流域內各相關方的關系和利益。