本文作者：樓蘇萍 單位：山東大學政治學與公共管理學院講師

西方國家公眾參與環境治理的途徑

環境治理中的公民，在不同的情景下有著不同的角色。社會成員在環境治理中的角色可以是普通公眾、環境保護主義者以及利益相關者。無論何種情況，公民均有權利參與到環境治理。不過，在不同的情景下，公眾參與的方式與力度通常有所不同。作為普通公眾，其在環境治理中的參與更多的是通過遵守相關法律、法規，并在日常生活中注重環保以及環境友好型生活方式的養成來參與，一旦其環境意識較強，并希望有所行動，他可以通過成立或參與環境NGO組織，成為環境志愿者，在NGO的平臺上開展環境保護的宣傳教育、政策執行監督以及政策游說，也可以參與決策體制內的各種地方性、政策性咨詢委員會，如社區咨詢委員會，作為地方公眾的代表影響決策；或者參與政府部門舉辦的各種環境評估與決策的聽證會（publichearing）、座談會(workshop)等發表自己的意見。當他成為環境決策中的利益相關群體的代表時，他不僅會被邀請參與前述的各種環境評估與決策聽證會、公開會議和座談會，同時也有權利對已經發生的環境損害提起行政申訴與環境訴訟。概括起來，西方國家環境保護中公眾參與的途徑有：*成立或參與NGO組織*參與咨詢委員會*參加聽證會、座談會與公民會議等*提起環境訴訟。

參與非政府組織，成為一名志愿者可能是西方國家公眾參與環境治理最為普遍的選擇。1865年，英國歷史上最早的、也是世界上第一個民間環保團體———公共用地及鄉間小組保護協會成立，開啟了環境NGO的序幕[6]。到了20世紀70年代，環境保護運動在主要發達國家均如火如荼地展開，其中一個重大表現就是環境非政府組織的迅速發展。在美國，規模最大的全國野生動物協會在2008年的會員數為四百萬人，年度預算達8810萬美元。①環境NGO組織掌握了越來越多的資源，逐漸成為整個環境治理中不可缺少的一部分。環境NGO組織除了開展環境保護的宣傳教育外，行動方式與領域日益豐富與多樣化，并趨向制度化。在德國，環境與自然保護聯盟———一個專業化的環境NGO、德國環境主要的積極倡導者的活動范圍就非常廣泛，他們不僅參加聽證會，而且也在議會委員會中工作并評議議案。在地方性的市政與州的層面，他們積極參與計劃建筑項目和設施，考慮替代性的交通和能源政策，并參與地方層次上的執行。他們也會出現在法庭上支持公民的法律要求。此外，他們還通過資助科學研究以獲得相關議題的科學支持[4]（P50）。

咨詢委員會是一系列官方或非官方成立的由一定人數市民、專家、利益團體組成的，定期會面與活動并作為決策者咨詢機構而存在的各種形式的委員會。這類委員會既廣泛存在于聯邦政府層面，也活躍于地方層面。聯邦政府層面的咨詢委員會受《聯邦咨詢委員會法案》的管轄。按照美國國家環境保護局發布的公共參與政策指南，當環境保護局需要獲得非聯邦政府雇員的個人與群體的意見與建議時，當局需要考慮是否成立一個咨詢委員會。按照法律，咨詢委員會應當擁有自己的章程，各個群體均有平衡代表、實行公開會議、并保留所有的會議記錄及文件等便于公眾獲取[7]（P24）。咨詢委員會的首要功能是為聯邦官員提供建議與意見；同時咨詢委員會也可以成為不同利益群體之間討論問題、交換意見、互相溝通的平臺，并有助于加深對部門行動的理解。在地方層面，咨詢委員會則包括地方政府發起組織的、非政府的地方性組織，及一些是由地方領袖、居民推選組成的非正式性更強的咨詢委員會。這類咨詢委員會既是公眾參與的平臺，也是政府獲得信息反饋的重要來源。市民咨詢委員會一般有以下幾個基本特征：首先，地方上不同的利益群體均有代表；開展常規性的會議；參與者的評論和觀點會被錄音；尋求共識但不要求一定要達成共識；在決策過程中，市民咨詢委員被賦予重要地位。按照美國相關法律法規的規定，重要的交通政策、規劃政策及開發項目確定之前，都需要聽取市民咨詢委員的建議與意見。

各種類型的公民會議，如聽證會、座談會及參與度更大的公民陪審團等組織安排是西方國家政府部門鼓勵公眾參與的重要途徑，也是重大環境政策出臺的必經之路。在美國，與公共衛生有關的政策法規，如空氣資源、水資源管理及有害垃圾處理等政策法規出臺之前都必須經過座談會與聽證會的形式聽取公民與相關組織的意見。例如，在加利福尼亞，縣級空氣質量管理地區委員會采納新的法律與規章前必須經過公示、公眾評論、聽證會并受州空氣資源委員會的審讀。而州空氣資源委員會作為州政府中管理空氣質量的權威機關，其立法過程也包括了多種形式的公眾參與[8]。公眾可以在立法計劃、法案的起草、建議稿的評論及聽證階段參與到決策中來。除此以外，還存在各種形式的不那么正式的公民會議，小型討論會、焦點小組等，感興趣的市民均可以自由參加；而政府部門在公眾參與之后必須對公眾意見做出整理與反饋。

環境公益訴訟，特別是公民依法就企業違反法定環境保護義務、污染環境的行為或主管機關沒有履行法定職責的行為提起的公民訴訟是一種積極的公眾參與方式；公民或公民團體在此過程中直接介入法律的執行與完善。1965年，美國紐約州哈德遜河沿岸的房地產主們聯合以“保持美麗的哈德遜河聯合會”的名義，起訴聯邦動力委員會，反對該委員會批準一家電力公司在哈德遜河上修建跨河電纜一案首開現代美國公民環保團體起訴之先河。法院受理了此案并裁定環保團體享有為保護風景、歷史遺跡和戶外娛樂價值而在法院起訴的權利。1972年，賽爾拉俱樂部訴聯邦環保局，指控該局批準某些州的含有允許空氣質量降級內容的實施方案的決定違反了聯邦《清潔空氣法》。這項訴訟導致了國會在《清潔空氣法》中增補一項關于“防止空氣質量嚴重惡化”的規定。此后兩次修訂的《清潔水法》、《瀕危物種保護法》、《安全飲用水法》和《資源保護與恢復法》和《有毒物質控制法》法律中，都設置了公民訴訟的條款。在日本，人們可以依據《公害對策基本法》與《自然環境保護法》提起“公害審判”或“環境保護訴訟”。就前者而言，日本在20世紀60年代就出現了著名的“四大公害”審判運動；此后又有以米糠油中毒者、斯蒙病為首的食品公害、藥害訴訟，不僅追究了加害企業的損害賠償責任，而且還追究了擁有監督責任的國家和地方公共事業行政機構的國家賠償責任。到了70年代以后，環境公害審判、環境保護訴訟、環境權訴訟等案件激增，最多時候竟有1000多件案件在法院同時審理[9]（P42-98）。