一、基層人民銀行金融管理履職面臨的現(xiàn)實困難

按照現(xiàn)行金融監(jiān)管框架，金融管理職能主要由“一行三局”承擔(dān)，而證券、保險行業(yè)在市、縣的監(jiān)管機構(gòu)為空白，監(jiān)管效率不足，形成監(jiān)管真空；而銀監(jiān)在市、縣的監(jiān)管人員太少、監(jiān)管力量太弱，其監(jiān)管力度和監(jiān)管效果仍有待進一步提高。同時，基層人民銀行日常性監(jiān)管手段不多，日常監(jiān)管主要集中在金融統(tǒng)計、征信、賬戶、外匯管理等方面，較為突出的案例是對地方法人金融機構(gòu)反洗錢業(yè)務(wù)的檢查，地（市）中支及支行沒有檢查權(quán)，必須先獲得分行授權(quán)才能開展，處罰權(quán)更是集中在分行或總行；利率政策由人民銀行制定，卻沒有相應(yīng)的檢查權(quán)限。此外，對非銀行業(yè)金融機構(gòu)的有效監(jiān)管是維護區(qū)域金融穩(wěn)定的重要條件，然而由于對證券、保險機構(gòu)僅僅有一個協(xié)調(diào)機制，而沒有監(jiān)管職能，基層人民銀行在對證券、保險等非銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管缺少抓手。

二、對基層人民銀行金融管理權(quán)邊界的詮釋

確定基層人民銀行金融管理權(quán)的邊界，首先須明確地方政府金融管理權(quán)的邊界。主要應(yīng)包括：一是地方金融服務(wù)。主要是為中央在各地的金融管理機關(guān)即“一行三局”服務(wù)，為當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)服務(wù)，為當(dāng)?shù)氐拿癖姡唇鹑谙M者）服務(wù)；二是地方金融管理。主要是對小額貸款公司、典當(dāng)行、農(nóng)村資金互助會等準(zhǔn)金融機構(gòu)的市場進入退出、經(jīng)營業(yè)務(wù)進行管理，同時履行風(fēng)險救助責(zé)任；三是促進地方金融改革發(fā)展；四是支持金融創(chuàng)新；五是管理地方國有金融資產(chǎn)。在確定了地方政府金融管理權(quán)的邊界后，基層人民銀行金融管理權(quán)的邊界，可按照《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定及不與銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)和地方政府金融管理權(quán)重疊、交叉的原則確定。具體應(yīng)是：（1）貫徹執(zhí)行國家貨幣信貸政策，適時調(diào)查反饋貨幣政策實施效果；（2）不斷創(chuàng)新金融服務(wù)方式方法，加強人民銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)的準(zhǔn)入管理，督促金融機構(gòu)合規(guī)合法經(jīng)營；（3）對金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金、統(tǒng)計、支付結(jié)算、國庫、征信、外匯、銀行卡、反假幣、反洗錢等金融業(yè)務(wù)實施現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)督檢查，防范金融機構(gòu)業(yè)務(wù)風(fēng)險；（4）適時對銀行業(yè)金融機構(gòu)和地方性法人金融機構(gòu)開展綜合評價及穩(wěn)健性現(xiàn)場評估，有效防范中小法人金融機構(gòu)及系統(tǒng)性金融風(fēng)險；（5）加強對小額貸款公司等準(zhǔn)金融機構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警工作，切實防范區(qū)域金融風(fēng)險；（6）密切關(guān)注地方金融發(fā)展態(tài)勢，發(fā)揮“最后貸款人”職能，加強宏觀審慎管理，切實維護轄內(nèi)金融安全與穩(wěn)定；（7）加強與地方政府及有關(guān)部門的溝通聯(lián)系，建立金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)工作機制，實行監(jiān)管信息等資源的綜合利用與共享，促進地方經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)穩(wěn)健發(fā)展。

三、強化基層人民銀行金融管理權(quán)的重點與方向

（一）完善金融法律法規(guī)，為基層人民銀行高效履職提供法律保障。一是建議盡快修訂《中國人民銀行法》。重點應(yīng)對金融管理相關(guān)條文進行修改。首先要增加相關(guān)法律內(nèi)容，將總行新“三定”方案中確立的相關(guān)金融管理職責(zé)寫入人民銀行法中。其次是要及時對部分條款進行修改，如“有權(quán)要求銀行業(yè)金融機構(gòu)報送必要的報表和資料”，建議刪除“銀行業(yè)”三個字，應(yīng)該是所有金融機構(gòu)，而不僅僅限定于銀行業(yè)金融機構(gòu)。最后是對相關(guān)具體執(zhí)法檢查處罰條款進行細(xì)化或出臺相關(guān)實施細(xì)則，增強檢查處罰條款的可操作性。二是制定完善金融管理法規(guī)。盡快頒布《商業(yè)銀行信息披露法》、《商業(yè)銀行存款保險法》、《信用法》、《金融市場準(zhǔn)入和退出法》、《金融機構(gòu)購并條例》、《金融清算條例》等，進一步規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為。三是建立中小銀行存款保險制度。存款保險機構(gòu)除按照有關(guān)制度要求履行自身的職責(zé)外，還可受國家金融管理部門的委托直接履行對中小金融機構(gòu)的微觀監(jiān)管。

（二）強化金融管理的體制、機制建設(shè)，增強地方法人機構(gòu)風(fēng)險防范能力。一是加強金融管理的組織機構(gòu)建設(shè)。基層人民銀行可在不違背“三定”方案基本原則的前提下，調(diào)整內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，從現(xiàn)有執(zhí)法職能部門中抽調(diào)高素質(zhì)金融管理人員組建金融管理專職部門，負(fù)責(zé)金融管理日常工作。二是加強“一臺兩庫”建設(shè)，即加強金融管理工作平臺、金融管理信息庫和金融管理人才庫建設(shè)。三是加強金融管理制度建設(shè)。要依照《中國人民銀行法》及相關(guān)金融管理法規(guī)，制定出臺符合地方金融管理實際，以“兩管理、兩綜合、一保護”為主要內(nèi)容的金融管理制度、辦法、指引等。

（三）完善金融監(jiān)管體系，提升整體監(jiān)管效率。要轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管的理念以及調(diào)整監(jiān)管目標(biāo)與重點。在監(jiān)管目標(biāo)的模式上，要完成合規(guī)性監(jiān)管向目標(biāo)導(dǎo)向型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。要完善金融監(jiān)管體系發(fā)揮監(jiān)管的合力作用。完善的金融監(jiān)管體系包括內(nèi)部監(jiān)管體系、外部監(jiān)管體系和社會監(jiān)管體系三個部分。首先要加強自律性監(jiān)管，即要筑牢金融從業(yè)人員自律、金融機構(gòu)自律及協(xié)會自律三道防線；其次要加強專業(yè)性監(jiān)管，培育獨立且公正的社會監(jiān)管機構(gòu)，其中包含律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所、信用評級機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)等，特別是要強化審計意見對金融監(jiān)管的作用；第三要加強社會性監(jiān)管，可以通過新聞媒體和聘請社會監(jiān)督員等方式加強金融監(jiān)管。

（四）積極創(chuàng)新金融管理方法與手段，不斷拓展金融管理的范圍和空間。當(dāng)前，基層人民銀行金融管理創(chuàng)新可重點從以下五個方面加以突破：一是開業(yè)管理。目前試行的開業(yè)管理工作，僅止于新設(shè)銀行業(yè)金融機構(gòu)，必要時可由銀行機構(gòu)延伸到證券、保險機構(gòu)及地方準(zhǔn)金融機構(gòu)；還應(yīng)延伸到老金融機構(gòu)開辦的新金融服務(wù)與管理項目。二是重大事項報告。目前，金融機構(gòu)報送《重大事項報告》中存在遲報、瞞報、漏報金融重大突發(fā)事件的情況。為此，應(yīng)增加瞞報、遲報、漏報金融突發(fā)事件等重大事項的懲戒、處罰條款，以確保金融重大突發(fā)事件報送的時效性。三是綜合評價。要在現(xiàn)有《綜合評價辦法》的基礎(chǔ)上，將綜合評價范圍拓寬到證券、保險機構(gòu)，并建立分類別的《銀行業(yè)法人機構(gòu)綜合評價辦法》、《銀行業(yè)金融分支機構(gòu)綜合評價辦法》、《證券業(yè)綜合評價辦法》、《保險業(yè)綜合評價辦法》等評估辦法，并適量增設(shè)定量指標(biāo)數(shù)據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)，以確保綜合評價結(jié)果的公正性。四是金融消費者權(quán)益保護。要通過金融侵權(quán)案件深入挖掘違法違規(guī)線索，及時查處金融違法行為，督促金融機構(gòu)保護消費者權(quán)益，維護轄區(qū)金融安全與穩(wěn)定。五是綜合行政執(zhí)法檢查。應(yīng)延伸綜合行政執(zhí)法檢查觸角，不僅應(yīng)檢查銀行業(yè)金融機構(gòu)的常規(guī)業(yè)務(wù)，而且要檢查其衍生、代理及中間業(yè)務(wù)，著力消除金融風(fēng)險隱患。同時綜合行政執(zhí)法檢查也應(yīng)延伸至保險、證券（期貨）機構(gòu)。

（五）加強金融管理人才隊伍建設(shè)，不斷優(yōu)化和增強金融管理內(nèi)外工作合力。要堅持“使用與培育相結(jié)合”的原則，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位交流、跟班學(xué)習(xí)、掛職鍛煉、執(zhí)法實踐等多渠道、多方式鍛煉人才，促進成才，努力打造一支進得來、出得去、知識齊全、業(yè)務(wù)精通的金融管理隊伍。

本文作者：夏旺春 單位：中國人民銀行咸寧市中心支行