西方比較公共管理研究述評

2021-4-10 | 公共管理

摘要: 西方比較公共管理研究經歷了萌芽時期、發展興盛時期、衰落時期和復興時期等四個歷史階段。當代西方發達國家比較公共管理研究有三方面基本特征: 研究思路由追求精確的預測力轉變為注重對問題的解釋力; 研究的核心內容逐漸明確; 研究工具選擇了合作、案例、文化、治理等四類工具。

關鍵詞: 比較公共管理; 分期; 述評

一、比較公共管理研究的內涵

一般而言, 􀀂所謂比較, 就是根據一定的標準把彼此之間有著某種聯系的多個事物加以對照,從而確定其間的相同與相異之處, 由此對事物做出初步的分類; 在分類的基礎上, 人們可以認知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質特征, 進而達到對特定事物的理解與解釋。

早在20世紀40年代末, 羅伯特∀ 達爾就在#公共管理學: 三個問題∃ 中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對公共管理研究所帶來的負面影響, 􀀂只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎上, 公共管理的科學性就是空洞的。據此, 他認為, 無論是英國的公共管理學還是法國的公共管理學都不足以形成一個獨立于各個特定國家背景的一般意義上的公共管理學。

比較公共管理研究或比較行政研究, 是􀀂指人們綜合運用各種不同的比較方法, 對世界各國的行政制度與體制、結構與功能、活動與過程、歷史與現實、理論與實踐、文化與傳統、環境與背景進行對比分析, 以期從更深的內容、更高的層次、更廣泛的范圍來揭示行政現象背后的本質和規律。

比較公共管理研究的內涵主要包含以下幾個方面: 首先, 在方法論上, 比較公共管理研究是研究公共管理理論和實踐的一種方法, 也即通過比較研究揭示不同時空范圍內的各個國家公共管理的異質性與相似性, 從而總結出一般的相對普遍的原理或政策。其次, 在研究內容上, 比較公共管理的比較內容是十分豐富的, 既包括官僚組織、政策體系等􀀂硬要素, 也包括公共管理文化、公共管理倫理等􀀂軟要素。最后, 在研究目的上, 比較公共管理研究所揭示的公共管理規律或原理具有相對性, 這主要源于比較對象始終處于不斷變化當中, 特別是公共管理制度創新已成為現代國家政府治道變革的今天更是如此。

現代意義上的比較公共管理研究肇始于美國, 從產生到現在大概經歷了半個多世紀的時間。從某種意義上看, 美國的比較公共管理研究實際上已經成為西方發達國家戰后該領域研究的􀀂領頭雁。按照比較公共管理在美國發展的歷程, 我們可將其大致劃分為萌芽時期、發展與興盛時期、衰落時期和復興時期等四個階段。

二、西方比較公共管理研究發展的歷史分期

1、比較公共管理研究的萌芽時期( 19世紀80年代􀀁 􀀁 􀀁 20世紀50年代)。如果將比較公共管理的研究向前追溯, 我們認為, 伍德羅∀ 威爾遜最早認識到比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的公共管理研究一文中認為, 􀀂在我們一些愛國意識很強的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼, 認為: 學習歐洲經驗是否就在承認一些外國的方法要比我們美國的方法好呢? 我們理解這種心理%% (但是) 如果我們只與我們自己相比, 我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優秀的, 而哪些東西是不夠好的、不夠優秀的呢? 這樣想來, 可能還是用一些新的學習方法比較好。

這一時期, 囿于各種歷史條件的限制, 比較公共管理的研究尚處于萌芽階段, 相關論述也大都散見于一般性的討論中。同時, 由于缺乏系統、完整的研究方法, 學術共同體尚未形成, 這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。

2、比較公共管理研究的發展與興盛時期( 20世紀50年代􀀁 􀀁 􀀁 20世紀70年代)。第二次世界大戰后, 在美國, 比較公共管理的研究獲得了快速發展, 這種快速發展有著當時深刻的歷史背景。首先, 從學科自身的發展看, 公共管理學科的發展已經積累了一定的基礎,比較政治學等學科的發展、壯大在客觀上也促進了它的分支研究領域􀀁 􀀁 􀀁 比較公共管理的發展。其次, 從研究實踐和管理實踐看, 無論是發展中國家還是發達國家, 經過戰爭的洗禮后, 很多經歷過戰爭的學者或管理實踐者對國外或國內不同地區的公共管理都有著切身的體會和感受, 積累了關涉公共管理的感性經驗。與此同時, 戰后, 各個國家亟待解決的公共管理問題也立刻凸現出來, 美國也是如此。因此, 在各個國家都十分迫切地需要從比較的視角研究借鑒來化解相應的公共管理理論和實踐難題的背景下, 美國一方面加強了觀念輸出的全球策略, 另一方面也開始對比較公共管理研究加大投入, 逐步重視。最后, 從學術共同體的形成看, 把比較公共管理研究推向高潮的歷史事件則是1960年成立的比較管理組織( CAG) 和國際委員會。前者一直是推動􀀂 比較公共管理研究運動的先鋒, 擔任這一組織的首任主席就是我們熟悉的生態行政學的創立者雷格斯。這一時期, 資金主要來源于由福特基金會贊助的為期10年的財政計劃, 美國國內的很多學者積極地投入到了比較公共管理這一研究領域當中。據美國公共管理評論1940、 1969年的統計, 發表在該刊物上的有關比較公共管理類的文章從四十年代的23篇增加六十年代末期的39篇; 截止到1968年, 參加到該組織的成員也已經達到了500多人;大學里也大都開設了比較公共管理或發展行政學等相關課程。

這一時期, 發生在美國本土以外的諸多事件也激發了他們比較研究的熱情, 比如古巴革命、越南戰爭等等; 而國際委員會則同國際管理科學學會保持著密切的聯系, 主要致力于美國本土的公共管理理論與實踐問題。作為美國公共管理協會( ASPA ) 的兩個會員單位, 比較管理組織和國際委員會的共同點在于致力比較公共管理和國際公共管理研究, 兩者于1973年合并成立了美國公共管理協會分會􀀁 􀀁 􀀁 國際與比較公共管理分會( S ICPA)。

3. 比較公共行政研究的衰落階段( 20世紀70年代􀀁 􀀁 􀀁 20世紀80年代)。20世紀70年代早期, 美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持, 美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉向旨在解決經濟發展等復雜問題上。因此, 這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊, 這樣的結果對比較公共管理的研究產生了深遠的消極影響。同時, 與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產生太多的正面作用, 相反, 比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪所擔心的那樣, 􀀂對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究, 究竟什么是最好的框架? 對于這個問題, 比較公共管理的研究者卻沒有給出合理的回答。作為當時美國研究比較公共管理最權威性雜志#比較公共管理∃ 也逐漸失去了對比較公共管理的研究興趣, 該雜志于1973年改刊合并到#管理和社會∃ 刊物中。另一個原因也促使比較公共管理研究的衰敗。那就是􀀂實事􀀁 價值二分法的研究方法越來越受到質疑。當時, 美國本土的很多學者認為, 以美國為標桿或出發點去研究國外公共管理, 其結果無疑會產生狹隘的西方文明偏見, 從而使比較公共管理研究失去其應有的價值, 迷失了方向。于是, 20世紀70年代末至80年代, 有關比較和發展公共管理方面的內容逐步淡出了美國大學的教科書, 社會對于比較公共管理研究資助驟然減少。這一時期, 對比較公共管理研究的批評主要集中在以下幾個方面: 第一, 比較管理的研究是否具有􀀂科學性或者說該學科是否有明確的學科邊界。亨德森就曾批評到, 雖然比較公共管理􀀂 有某些主要研究題目(發展中國家、政治系統等) , 但很難了解其中心議題可能是什么, 同樣也很難從中找出任何確定無疑的行政的東西。從表面上看, 政治科學的全部范圍、經濟學、社會學、歷史學和其他有關學科的一些議題都與比較行政相關聯。第二, 用何種方法研究這一領域。更多的批評者認為比較公共管理研究更多的應使用定性而非定量方法, 而以往的研究卻忽略了這一點。第三, 比較公共管理究竟是理論導向的還是實踐導向的; 比較公共管理的研究內核應該在哪里, 這兩個問題都沒有明確的定論。過去的學者􀀂花費了太多的時間和精力用于討論比較問題, 用于提出一般性的分析框架, 用于概述行政環境, 以至于使我們無法集中精力研究行政本身。第四, 公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區的不同管理方法或模式進行比較, 其前提必須有比較的標準或基礎, 這樣才具有可比性。然而􀀂不同的學者有不同的觀點, 他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題。正是基于這些批評, 比較公共管理研究則不可避免地出現了身份危機。

4、比較公共管理研究的復蘇階段( 20世紀80年代􀀁 􀀁 􀀁 至今)。經過一段時間的沉寂, 20世紀80年代, 比較公共管理研究重新回到人們的研究視野。這得益于比較公共政策和發展行政學在當時的興起, 特別是前者更是起到了關鍵作用。按照海德黑梅爾的說法, 比較公共政策􀀂就是對政府政策如何開發、為什么開發和產生了什么效果進行跨國研究實際上, 比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此, 從這個意義上, 與其說是比較公共管理的復興, 不如說是比較公共管理的轉型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的土壤與預設, 因此, 比較公共管理研究的復興具有更深的歷史價值。

與比較公共管理研究相比, 比較公共政策研究在以下幾個方面與前者存在著區別: 一是研究范圍縮小了, 以政策研究為導向, 克服了以往研究范圍空泛化傾向, 更利于聚焦問題, 研究更有針對性。二是在指導思想上更注重實踐性和應用性, 比較公共政策研究的邏輯起點在于先研究歐美等發達國家, 進而再轉移到發達與發展中國家的政策比較上, 這樣就克服了原來比較公共管理在跨文化比較研究中遇到的瓶頸問題。

三、當代西方國家比較公共管理研究的基本特征

我們可以把美國比較公共管理研究的發展歷史看成是當代西方發達國家比較公共管理研究發展的一個縮影, 綜觀這一歷史以及當代比較公共管理研究的趨勢, 我們可以大致勾勒出當代西方比較公共管理研究的基本特征:

首先, 比較公共管理的研究已經擺脫􀀂身份危機 , 研究思路也由追求精確的預測力轉變為注重對問題的解釋力。本道爾認為, 􀀂類似于生物學的研究, 生物學把研究的重點放在演進過程上而不是預見上, 社會學家也應該把理解社會問題放在重要位置。這表明, 比較公共管理研究的最終目標不再是尋求具有普適的政策綱領或理論框架, 而應探索不同制度、不同文化、不同地域, 管理差異的原因, 進而找到適合特定條件下的治理路徑。

其次, 研究的核心內容逐漸明確。與黑迪一樣, 彼得斯也認為, 比較公共管理研究不應離開以下四個變量: ( 1) 作為公共雇員的人; ( 2) 公共部門的組織; ( 3) 公共組織內的行為;( 4)文官制定公共政策的權力。從這四個變量看, 從個人到組織, 從行為到權力都是現代官僚體

制中的核心構成要素, 也只有抓住這些關鍵要素, 才符合黑迪提出的􀀂中范圍理論或制度理論。

最后, 在研究工具的選擇上, 杰賽特認為比較公共管理研究應使用四類工具。[ 12] 238- 239一是合作工具。無論是對于一國內的比較研究還是國家之間的比較研究, 都必須依靠不同地域、不同文化背景下的密切協作才能使比較更具科學性和建設性, 這是比較研究的先決條件或基礎性工具。二是案例工具。阿德爾曼對案例研究的定義為: 􀀂 案例研究是對一組研究方法的籠統術語, 這些方法著力于對一個事件進行研究 [ 13] 139- 150 早期的比較公共管理研究一般局限于單獨案例研究,隨著研究的不斷深入, 開始進入多案例研究。比較公共管理研究的累積過程就是沿著單案例到多案例研究這一脈絡進行的。三是文化工具。不同文化背景對世界各國的公共管理模式及其行為產生的影響是有差異的。在這一問題上, 比較公共管理研究則應處理好管理的本土植根性與外在性的關系, 否則, 以西方價值觀去理解東方管理或者相反都是不足取的。四是治理工具。即強調雙向互動式研究, 注重各個國家不同的政府治理形態的研究與總結。

總之, 從西方比較公共管理研究的發展進程看, 這一研究領域盡管經歷了興起、衰落和復興的曲折過程, 但它的發展卻拓寬了比較政治學、公共管理學等相關學科的研究視域。據美國公共管理評論2000􀀁 2005年發表的350篇研究論文的統計, 所占比重最高的是公共管理或管理類的研究(占27% ) , 而從比較或國際視角的研究論文則排到了第2位(占24% )。[ 14] 644進入21世紀后, 隨著全球經濟發展與社會管理的聯動性的不斷增強, 相互學習、相互借鑒、相容共生已成為各個國家的基本共識。同時, 隨著公共管理相關學科的不斷交叉與融合, 比較公共管理研究將會有更大的發展空間, 必將促進公共管理學科的整體發展。

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