一、存在的主要問題

1.“一刀切”與“補貼聯動”矛盾

“一刀切”指的是不論財政狀況及農業發展情況如何，中央財政均按照統一的比例給予農業保險補貼。2012年實行的《關于進一步加大支持力度做好農業保險保費補貼工作的通知》規定，種植業東部補貼35%，中西部地區補貼50%，新疆生產建設兵團及中央直屬墾區補貼65%；養殖業，中西部補貼50%，東部補貼40%。“補貼聯動”即地方財政對農業保險補貼一定比例資金，且各項資金到位后，中央財政補貼資金將會全部到位，地方財政對農業保險的補貼是中央對其進行補貼的先決條件。“一刀切”與“補貼聯動”雖然一定程度上兼顧了各地公平，調動了地方政府對農業保險的積極性，但忽視了地方經濟發展水平及財政承受能力。人均GDP達5.8萬元的內蒙古和人均GDP只有1.64萬元的貴州省，農業占GDP比重26.1%的海南與農業占GDP比重5.5%的山西省，得到的中央財政農業保險補貼比例相同。結果是政府補貼產生了“馬太效應”，即經濟發展程度越好的地區，越容易得到中央政府的補貼，經濟發展落后的地區越不容易得到政府的補貼，出現“財政累退效應”。

2.政府補貼保險范圍過窄

目前，我國中央財政補貼農險的保險責任主要包括暴雨、洪水（政府蓄洪除外）、內澇、風災雹災、旱災和冰凍6種。2012年，天津、河北、內蒙古等地發生粘蟲災害，僅山東省玉米受災面積就達510萬畝，但由于保險合同中只約定了玉米粗縮病和玉米螟兩種病蟲害，粘蟲不在承保范圍內，受災農戶未能得到賠償。政府補貼范圍過窄，使得保險公司減少了承保項目，降低了農險保障程度。為保證中央財政資金的可得性，我國大部分地區實施“低保障、廣覆蓋”的成本保障式低水平政策性農業保險。以土豆種植保險為例，按每畝需250斤種子（每斤0.6元）、化肥160元、灌溉費用200元計算，不計勞工費每畝需投資510元；每畝收獲土豆約2500斤，按批發價格每斤0.6元計算，每畝利潤約1000元。若不需要灌溉，則每畝投資成本約310元，我國當前農作物保險金額常見的就是每畝200～400元。如果每畝保險賠償少于510元，就會影響農戶參保積極性。

3.財政補貼方式單一

受財政支付能力影響，我國目前廣泛推行的只有保費補貼一種。在經濟發展水平較高、農業保險基礎好的地區有不同類型的試點，如在上海市、江浙地區、吉林省等地，政府對保險公司農業保險業務可予免征營業稅和所得稅等政策。這些局部的政府補貼方式，存在一些包括稅收優惠幅度小、對保險公司經營管理費用補貼不足等問題。同時，雖然中國再保險（集團）公司對農業保險承擔再保險業務，但我國至今仍沒有一家專門的農業保險再保險公司，農業風險缺乏更為有效的風險分散機制，影響農業保險公司經營的積極性。

4.逆向選擇和道德風險問題

由于自然環境、經濟條件、耕作制度等原因，農業保險標的分散，保險過程難以監管。投保人和保險人之間的信息不對稱，農業保險合同的任何一方都有可能產生逆向選擇和道德風險。如保險公司在農險與非農險業務的選擇中，盡量增加非農險業務、減少農險業務，減少風險較高地區的農業保險業務，利用虛假保單騙取政府保費補貼；還有些地區的保險公司在風險發生后，減少對損失的賠付。而作為投保者的農戶，也會發生將易產生問題的高齡、帶病牲畜進行選擇性投保等類似問題，災后以非投保地塊代替投保地塊索賠，人為夸大災害損失等行為也時有發生。

5.巨災風險補償機制欠缺

我國巨災發生頻繁，危害損失較大。從2008年的南方雪災、5.12汶川大地震，到青海玉樹地震，2013年的四川雅安地震、黑龍江洪災，無不受損嚴重。僅5.12汶川地震直接經濟損失達8452億元人民幣，農業損失400多億元人民幣，各保險公司共支付16.6億賠償金，不足地震損失的0.2%。我國的政策性農業保險發展較晚，保險公司的承保能力本身就比較脆弱。同時由于尚未建立巨災風險補償機制，任何一家保險公司都難以獨立承擔經營風險，勢必影響保險公司經營農業保險的積極性。

二、對策建議

1.協調中央與地方的利益關系

處理好“財政錯配現象”，理順中央和地方的財政關系，制定合理的費用開支政策。調整“聯動補貼”策略，增強補貼彈性，體現地方特色與差異化需求。對農產品基地或貧困地區，中央財政的支持力度應當大一些，地方責任小一些。對發達地區，中央財政的補貼力度可以小一些，地方責任相對大一些。地方政府應保證政策性農業保險政策效能的發揮。保險企業應通過管理、服務來占領市場，抑制惡性價格競爭。要建設好農村基層組織，充分發揮鄉村干部、農業技術人員技術強、情況明、農業熟的優勢，掌握保險對象的相關信息，減少補貼資金浪費，降低農業保險經營成本，控制道德風險問題，減小政府財政壓力，提高政策性農業保險的補貼效率。

2.以保費補貼為主其他補貼方式為輔

堅持循序漸進的原則，完善農業保險保費補貼制度。在財政允許的范圍內，逐漸提高農業保險保障水平，增加中央財政補貼保險品種。給予經營費用補貼，對所有的農業保險經營機構，包括政策性農業保險公司、商業性農業保險及再保險公司等，給予一定程度的經營費用補貼，以降低其經營成本，提高經營積極性。應加大對偏遠地區、經濟發展落后地區的財政補貼和稅收優惠的力度，如免征涉農保險的營業稅、所得稅、印花稅等，允許保險機構在稅前提取農業風險準備金等。增設更多的再保險機構，整合農業保險資源，增加對農業再保險的支持力度。

3.鼓勵農業保險公司“聯合共保”

保險公司可通過業務聯合、區域聯合及保險公司間聯合的方式，在更大范圍內分散風險，降低成本、增加利潤，提高風險保障能力。政府應加強相應的責任制約機制，合理測定不同地區的政策性農業保險業務的費用率，以減少保險公司的道德風險。

4.采取適度的強制保險

強制保險可在一定程度上克服信息不對稱引起的逆向選擇、道德風險、交易費用過高等問題。考慮到我國農民由于受收入的制約以及對風險認識程度和保險意識不強的影響，即使在政府給予一定的補貼情況下，農業保險需求意愿也不高，難以分散風險。因此，在進行保費補貼的同時，可采取誘導性的強制措施，或實施有條件的強制，把強制保險和當前的一些惠農政策，如直接補貼、農業貸款和農業技術等相掛鉤，力求提高參與性。

5.加強法律法規建設

認真落實《農業保險條例》，制定農業保險市場準入、產品管理、內部管控、風險管理、財務核算等各個方面的規范標準。盡快頒布《農業保險法》，列入國家農業保險的管理機構、執行機構、資金投入渠道和風險管理辦法等內容，為農業保險支持體系提供有力的制度保障。配套農業保險相關法律建設，完善農業保險制度體系，強化對農業保險領域存在的農險尋租、農業經營主體越位、騙保騙補等違法違規問題的監管處理，使農業保險真正發揮支農惠農的作用。

作者：王根芳 單位：華中農業大學經濟管理學院中原工學院