一、2009年加納演講中反映中的美國對非戰略
奧巴馬認為，發展取決于良政，后者能夠釋放發展潛力，美國支持強有力并可持續的民主政府。在支持非洲發展方面，奧巴馬強調減少援助中的管理費用，將更多經費用于援助對象，同時提高被援助對象自力更生的能力。加強公共衛生是上屆政府對非援助政策中的重要方面，在奧巴馬政府時期得以延續。在維護非洲安全方面，奧巴馬并不片面強調反恐，而是要幫助非洲制止沖突、保衛和平。“我國的非洲司令部不是為在非洲大陸建立基地，而是為應對這些共同的挑戰，以加強美國、非洲和世界的安全”。美國對黑非洲政策的基本內容不外乎宣揚民主，維護自身安全，促進貿易投資等基本面組成，但不同時期各有側重則體現美國不同政府施政理念和國內外大背景變化。加納演講即反映出奧巴馬政策更多信奉新自由主義外交理念，更加重視國際合作，以支持非洲國家提高應對沖突和反恐能力的間接方式實現維護美國安全的特點。奧巴馬政策將發展放在四個重點領域的第二位，也可看出其對加強美非經貿聯系的緊迫性和重視，而其在演講中提到的減少援助管理費用和提高援助對象自力更生水平，正是中國對非援助的優勢所在。奧巴馬加納演講，反映了美國面對內外形勢的變化，為保持影響力做出的政策積極調整。
二、美國撒哈拉以南非洲戰略重點內容
2012年6月，奧巴馬政府公布了“美國對撒哈拉以南非洲戰略”，這也是奧巴馬上臺近四年來首次出臺明確美國對黑非洲戰略。奧巴馬在前言中說，非洲對美國而言比任何時候都更重要，抓住機遇、迎接挑戰需要美國有一個積極、前瞻性、兼顧眼前和長遠利益的綜合對非戰略。他也指出了美國未來對非政策的重點是幫助非洲加強民主機構和基礎廣泛的(broad-based)經濟增長。美國認為非洲將成為下一個經濟成功的典范。奧巴馬還強調了做非洲未來青年領導人的工作。美國在該戰略中明確了在黑非洲的核心利益,即確保美國國家、公民、盟友和伙伴安全，促進民主國家經濟發展、成為美國在世界范圍的合作伙伴，拓展美國的投資與貿易機遇，預防沖突與大規模暴力行為，培育基礎廣泛、可持續的經濟增長以及消除貧困。鑒于黑非洲對美戰略利益不斷上升，美國計劃在未來五年內在以下四個方面加強對黑非洲合作：第一，加強民主機制。正如美國在國家安全戰略中所闡釋的，支持民主對美國利益至關重要，是美國全民領導力的根本組分。為此，美國將努力促進負責任、透明、反應迅速的治理，培育積極樣板，促進保護人權、公民社會和獨立媒體，確保持續關注民主進程可靠性，以及促進強民主標準等。第二，刺激經濟增長，貿易和投資。美國的主要目的是希望提高黑非洲地區競爭力，改變以單一自然資源出口為基礎的經濟發展模式，實現包容性增長。美國將主要營造良好的貿易和投資環境，提高經濟治理、公共服務水平，促進區域一體化，拓展非洲從國際市場獲益的能力，鼓勵美國公司對非貿易投資等。第三，促進和平與安全。美國認為，非洲已經體現出掌控本地區安全事務的能力，而且只有依靠非洲自己才能最終化解安全挑戰和內部沖突。但是美國的參與可以帶來積極的改變。因此，美國將采取以下措施：遏制基地組織和其他恐怖組織勢力，促進地區安全合作和安全部門改革，打擊有組織犯罪，防止沖突、減少大規模暴力行為、實行有罪必罰，支持各類和平安全倡議。第四，促進機遇與發展。美國政府重視可持續發展效果以及提供新的官方發展援助模式，非洲在全球健康倡議、未來糧食保障行動計劃、全球氣候變化倡議等三項總統發展計劃內都占據重要地位。美國將通過以下措施進一步促進發展進程：促進增長消除貧困，保障糧食安全，改變非洲公共衛生狀況，增加婦女和青年機會，提升應對人道危機的能力。美國此次出臺的撒哈拉以南非洲戰略，系統地梳理了過去三年多來對非政策措施，同時提出了一些新想法，內容更加全面，形成了完整的政策體系，這也體現了黑非洲在美國外交中的地位不斷上升。
三、奧巴馬時期對非政策轉變原因分析
如果我們比較一下奧巴馬加納演講中美國對黑非洲戰略四個方面（鞏固民主、支持發展、加強公共衛生、維護非洲安全）和美國撒哈拉以南非洲戰略的四個方面（加強民主機制、刺激經濟增長、貿易和投資、促進和平與安全、促進機遇與發展）,可以發現美國對非政策重點依舊強調支持非洲民主與發展，但安全在美國對非政策中的重要性上升，同時美國更加重視從非洲發展中獲益。可以說，經濟和安全利益是美國對非政策的核心內容。造成這種轉變的原因主要涉及以下四個因素：一是安全因素。2010年始于北非國家突尼斯沖突引發了西亞北非局勢動蕩，不僅將整個大中東地區拖入沖突漩渦，而且對黑非洲的安全局勢造成負面影響。特別是2011年利比亞戰爭的結束不僅未給這個國家帶來和平，而且將動亂散布到撒哈拉沙漠以南國家，馬里北方危機、尼日爾恐怖襲擊就是再明顯不過的例子。薩赫勒地區已開始逐步淪為恐怖主義、極端主義和有組織犯罪的大本營，對美國安全利益威脅日益上升。二是經濟因素。除了宣揚民主外，經濟因素始終在美國對非政策中占據優先地位。過去10年間，全球范圍內10個增長最快的經濟體中，有6個是非洲國家。非洲經濟樂觀論逐步成為主流，美非的經濟聯系不斷增強。以石油為例，2006年美國從非洲進口的石油數量21年來首次超過了中東。非洲取代中東，成為美國最大的石油來源地。三是競爭因素。美國近年來越來越看重非洲，主流觀點認為其中重要原因之一是為了平衡中國在非洲的影響力。中非關系在新世紀的大發展，確實加劇了美國發展對非關系的緊迫感。2000年，美國推出非洲增長與機遇法案，同年，中非合作論壇宣告成立。美國對非貿易當年近400億美元，中非貿易額則剛剛破百億美元。然而2009年奧巴馬首次訪非后卻發現，中國在當年超過美國，成為非洲第一大貿易伙伴。中非關系發展對美國的沖擊不可謂不大。美國對非關系中的法國因素卻時常被人們所忽視。如果說美國平衡中非關系的考量主要是經濟層面，法非關系中引發美國關注的則更多涉及安全層面。作為傳統殖民強國，法國在黑非洲發揮了特殊影響。特別是今年法國出兵馬里大獲全勝，鞏固了法國在黑非洲安全領域的話語權。美國在行動伊始，向法國提供后勤支助時還讓法方償還近2000萬美元費用，后來在法國表示不滿后作罷。非洲是美國沒有部署安全機制架構的地區，美國非洲司令部遲遲未能落腳非洲，美法未來在非洲安全事務中可能要面臨合作——競爭關系。
四、結語
縱觀近年來美國對黑非洲政策效果可以看出，在民主方面，非洲多黨制已開始扎根，雖然選舉危機仍時不時引發政局動蕩，但違憲奪權的時代基本已經成為歷史。在發展領域，美非貿易額不斷增長，非洲在美國能源對外合作中的地位越來越重要。在安全領域，奧巴馬雖然不在強調以反恐劃線，但實際上美國在非洲的軍事和安全行動頻率比其前任小布什時期有明顯提升，“睡蓮戰略”在非洲推進順利，美國已初步構筑了由10多個情報站、無人機和特種兵小型化基地組成的軍事網絡。因此，奧巴馬的黑非洲戰略與此前美國對非戰略既有延續，又有創新，可以說基本實現了預期的戰略目標，維護甚至拓展了美國對非影響力。
作者：周康寧 單位：北京外交學院