一、當(dāng)前政府采購審計監(jiān)督的難點(diǎn)

政府采購制度的改革是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前的改革仍然處在不斷推進(jìn)的階段，由于這是一項(xiàng)新的工作，對其進(jìn)行審計監(jiān)督管理還難以完全到位，存在以下幾方面函待解決的問題。

(一)審計部門與其他部門在監(jiān)督管理中的關(guān)系較難理順。

建立政府采購制度是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，客觀上需要相關(guān)部門協(xié)同配合，發(fā)揮政府采購各有關(guān)部門的職能作用，共同履行監(jiān)督職能，逐步建立起一種規(guī)范的監(jiān)督檢查機(jī)制，為各項(xiàng)規(guī)定的貫徹實(shí)施提供保障。《政府采購法》第五十九條、第六十七條、第六十八條、第六十九條分別對政府采購監(jiān)督管理部門審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)做了相關(guān)的規(guī)定，但這些規(guī)定比較原則，在一些方面還缺乏相應(yīng)規(guī)定，如對于各項(xiàng)監(jiān)督在政府采購中的地位、作用等方面的概念規(guī)定的比較模糊或籠統(tǒng)，對政府采購活動負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的部門對政府采購的監(jiān)督重點(diǎn)、方式和方法不夠明確，缺乏可操作性。目前政府采購的監(jiān)督管理體系雖已初步構(gòu)建，但由于監(jiān)督機(jī)制各部門各自的職責(zé)范圍不甚明確，部門之間未能很好協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為，各監(jiān)督部門職能相互交叉重疊，且未能做好溝通協(xié)調(diào)工作，可能造成重復(fù)多頭監(jiān)督和監(jiān)督存在空白地帶的結(jié)果。當(dāng)政府采購工作有成績時，各方都報自己監(jiān)督得力的功績;但當(dāng)因監(jiān)督不力，出現(xiàn)問題時，卻互相推僑責(zé)任。

(二)實(shí)施政府采購績效審計面臨較大困難。

隨著政府采購支出的迅速增加以及采購范圍的日漸擴(kuò)大和工作的日趨復(fù)雜，公眾(特別是納稅人)想要知道的不單是政府采購開支是否合理、合法，而且還想知道采購資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用，采購行為是否有效果。傳統(tǒng)的財務(wù)審計是不能滿足當(dāng)前需要的，這就需要用績效審計的方法來監(jiān)督政府采購活動是否建立了公開和公正的競爭機(jī)制，是否最大限度地發(fā)揮了資金的使用效益，是否實(shí)現(xiàn)了政府采購的政策導(dǎo)向和調(diào)控能力，并對政府采購活動進(jìn)行客觀評價。實(shí)施績效審計，將使我國的政府采購審計工作有一個更高的起點(diǎn)和目標(biāo)，促進(jìn)政府采購制度的發(fā)展。

政府采購績效審計以采購項(xiàng)目為審計單位，審計的目標(biāo)就是評價被審項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。由于我國政府采購績效審計尚處于試點(diǎn)階段，在實(shí)施中存在以下難點(diǎn):(l)由于我國目前尚無績效審計準(zhǔn)則或指南，因此我國的政府采購績效審計只能在遵守《審計法》、《政府采購法》的同時，借鑒國外的一些相關(guān)準(zhǔn)則在摸索中開展。(2)績效指標(biāo)評價體系不完善，且沒有一個公認(rèn)可適用的績效標(biāo)準(zhǔn)。目前能評價政府采購績效指標(biāo)的體系存在很大的局限性，往往只有財務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)和綜合性指標(biāo)，而缺乏非財務(wù)指標(biāo)、未來價值指標(biāo)。單項(xiàng)指標(biāo)和“預(yù)警”指標(biāo)。在標(biāo)準(zhǔn)缺乏的情況下，審計人員無法深人了解被審計采購項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，必須“借用”其它標(biāo)準(zhǔn)或是自己設(shè)計某種標(biāo)準(zhǔn)，然后用以衡量工作成果，這是一項(xiàng)困難的工作。此外，迄今為止，審計人員也還沒有一個能指導(dǎo)審計活動、衡量被審計事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，即公認(rèn)可接受的績效標(biāo)準(zhǔn)可供利用，在這種情況下，就造成了對政府采購績效的評價無據(jù)可依，無疑會影響績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)論的可信度。(3)充分、適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)較難獲取。績效審計所執(zhí)行的評價，就是對有關(guān)證據(jù)做出系統(tǒng)客觀的分析。應(yīng)收集的審計資料包括政府采購項(xiàng)目的背景、目標(biāo)、活動、資源、財務(wù)等多方面的資料，此外還必須收集關(guān)于采購過程中出現(xiàn)的嚴(yán)重鋪張浪費(fèi)、效率低、效果差的證據(jù)。充分、適當(dāng)審計證據(jù)的獲得是實(shí)施績效審計的基礎(chǔ)，而審計資料難于收集恰恰是政府采購績效審計的一個重大難題，證據(jù)缺乏給績效審計帶來極大的困難。(4)審計人員的素質(zhì)未能適應(yīng)績效審計發(fā)展的需要。政府采購績效審計不僅要考慮審計資金的使用效率，還要考慮為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供的發(fā)展機(jī)會、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、對宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響等社會效益。因此，政府采購審計顯然超過了單純政府采購資金審計的范疇，它涉及到財政政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策等多個方面，是一種政策性很強(qiáng)而又復(fù)雜的綜合性審計監(jiān)督。正由于政府采購績效審計工作涉及面極廣，它要求審計機(jī)關(guān)具備許多專業(yè)的優(yōu)秀人才，諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會科學(xué)、法律、財會與工程方面的人才，要求審計人員要非常深人地掌握政府采購工作方面的專業(yè)知識。目前，政府采購審計人員隊伍建設(shè)落后于采購工作的發(fā)展，審計機(jī)關(guān)的審計人員知識結(jié)構(gòu)較單一，缺少訓(xùn)練有素、能運(yùn)用績效審計知識的一專多能的復(fù)合型人才。(5)“事后審計”的監(jiān)督程序，可能令績效審計“只開花不結(jié)果”。“事后”的績效審計只是進(jìn)一步完善了采購資金使用后進(jìn)行總結(jié)的制度，并不能說明績效審計就對減少“亂花錢”有決定性的作用。如果對政府采購決策實(shí)施的事前、事中監(jiān)督缺位，績效審計的作用就難以最充分地發(fā)揮出來。因此，事后監(jiān)督的執(zhí)法程序若不改善，即便是績效審計開展得再好，恐怕也難逃盡向“明日黃花”放空炮的結(jié)局。

(三)一些政府采購改革配套措施不到位，制約審計工作的進(jìn)一步深人推行。(1)《政府采購法》有關(guān)的配套法規(guī)制度不健全，無法對政府采購審計提供充分、完善的法律依據(jù)。

①由于<政府采購法實(shí)施細(xì)則))尚未出臺，在實(shí)際工作中，《政府采購法》的原則性條款難以規(guī)范操作。如《政府采購法》沒有具體明確采購合同的條款內(nèi)容，對中標(biāo)商的“分包履行合同”行為未進(jìn)行明確的規(guī)范，對供應(yīng)商資格條件的規(guī)定有的難以進(jìn)行實(shí)際操作，對采購工作崗位任職條件的衡量尺度和考核標(biāo)準(zhǔn)也未具體規(guī)定，等等。因此，審計人員在實(shí)際審計工作中對以上行為和內(nèi)容的監(jiān)督難以具體實(shí)施。②由于政府采購是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各地在嘗試政府采購初期的認(rèn)識不是很深，出發(fā)點(diǎn)站得也不高，出臺的一些政策制度，難免存在遺漏，甚至與(政府采購法》相左，審計人員在實(shí)際審計工作中難以適用，巫須加緊修改、完善和補(bǔ)充。(2)一些采購專業(yè)性很強(qiáng)，由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范性具體措施，僅靠審計部門現(xiàn)有的人員及專業(yè)知識是不能適應(yīng)對這一工作進(jìn)行監(jiān)督的需要。如目前普遍存在的招標(biāo)文件制作水平不高，存在項(xiàng)目要求不具體、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)化等問題，有的甚至帶有明顯的傾向性，通過構(gòu)筑技術(shù)壁壘排擠其他品牌，破壞公平的競爭環(huán)境。由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)書范本可供適用或成立專門的標(biāo)書審核專家組對標(biāo)書中有關(guān)需求、技術(shù)參數(shù)等專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的內(nèi)容進(jìn)行審核，一般人員難以勝任審核監(jiān)督這些標(biāo)書的工作;又如，評標(biāo)過程不規(guī)范，評標(biāo)辦法欠科學(xué)、合理，操作性不強(qiáng)，評標(biāo)各因素的權(quán)重不能科學(xué)地制定，這些都直接地影響、制約了評標(biāo)結(jié)果;在評標(biāo)過程中，人為的招標(biāo)失敗仍難以控制，如通過各種手段，使公開招標(biāo)的項(xiàng)目在條件審查過程中就達(dá)不到滿足3家以上供應(yīng)商的條件，由此成為不公開招標(biāo)的理由或采用其他采購方式的依據(jù)。這些問題，近期內(nèi)審計監(jiān)督部門也沒有足夠的力量對其進(jìn)行監(jiān)督管理，這是監(jiān)督上的一大隱憂。