中國水資源總量為2.8萬億m3,居世界第6位。但是,中國人均水資源占有量為2200m3,不足世界人均水平的1/3。新中國建國以來,在水資源的開發(fā)利用、江河整治及防治水害方面都做了大量的工作,取得較大的成績。然而,在全球氣候變化和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下,中國水資源條件正在發(fā)生新的變化,北少南多的水資源狀況進(jìn)一步加劇,干旱缺水、洪澇災(zāi)害、水體污染等水問題日益突現(xiàn)。

為解決我國日益復(fù)雜的水資源問題,國家提出了深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,實行最嚴(yán)格的水資源管理制度,不斷完善并全面貫徹落實水資源管理的各項法律、法規(guī)和政策措施,劃定水資源管理3條“紅線”,加快推進(jìn)6個轉(zhuǎn)變,著力解決涉及民生的水利問題。現(xiàn)結(jié)合鹽城市水資源管理現(xiàn)狀,針對實施最嚴(yán)格的水資源管理制度亟待解決的幾個問題談幾點看法。

1基本情況

鹽城市位于江蘇省沿海,蘇北里下河腹部,淮河入海尾閭。

全市轄9個縣(市、區(qū))和鹽城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),總面積1.69萬km2,其中耕地面積77.82萬hm2,河湖水面1300多km2,總?cè)丝?10萬,全市沿海海岸線長582km,占江蘇省海岸線總長的56%,沿海灘涂面積4550km2,占江蘇省灘涂總面積的3/4,而且每年還以10多km2的速度向大海淤長,是江蘇最大的后備土地資源。

鹽城全市多年平均降水量呈南多北少趨勢,南部6縣(市、區(qū))1000~1060mm,北3縣900~990mm。降水量年內(nèi)分配很不均勻,6~9月連續(xù)4個月雨量較大,約占全年降水量的65%,7月份降水量最多,約占全年降水量的24%,過境水量多,由于沒有水庫調(diào)節(jié),可用量少。降水量的年際變化也很大,最大降水量1463mm(1965年),最小降水量498.5mm(1978年)。因此,鹽城市雖然溝河縱橫,但由于沒有平原水庫,水資源仍相對短缺,表現(xiàn)為南多北少、西多東少、汛期多非汛期少,加之水環(huán)境惡化,水質(zhì)型缺水突顯,沿海開放開發(fā)戰(zhàn)略的實施,加劇了淡水資源短缺。

自1988年第一部《水法》頒布以來,特別是2002年修訂后的新《水法》頒布以來,鹽城市水資源管理工作取得了長足的發(fā)展,實現(xiàn)了從多龍管水轉(zhuǎn)變?yōu)橐积埞芩帻堉嗡男赂窬帧｛}城市結(jié)合實際出臺了《鹽城市水資源管理實施辦法》等一系列水資源管理配套措施,對現(xiàn)行的水法律、法規(guī)部分條款進(jìn)行了必要的補(bǔ)充和細(xì)化,使其更具針對性和地方的特色。新《水法》確定的有6個制度,即,取水許可制度,水資源有償使用制度,飲用水水源保護(hù)區(qū)制度,河道采砂許可制度,對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度,用水實行計量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價制度,基本實施到位。水資源管理日趨規(guī)范、有序。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的情況下,用水總量變化幅度較小,特別是近幾年開展節(jié)水型社會創(chuàng)建工作以來,工、農(nóng)業(yè)及家庭生活等節(jié)水成效顯著。大豐市作為全省第一批省級節(jié)水型社會試點縣,率先完成了《節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》的編制工作,由市政府批準(zhǔn)實施,指導(dǎo)各項節(jié)水工作的有序開展。鹽城工學(xué)院作為全省第一批節(jié)水型高校,率先推廣使用適合學(xué)校的中水回用裝置,揭開了學(xué)校節(jié)水的序幕。創(chuàng)建了大吉垃圾發(fā)電、富安繭絲綢、華泰紙業(yè)等一批“零排放”企業(yè)。率先試點安裝了智能計量設(shè)施,實現(xiàn)了取水計量的智能化和“先收費(fèi)后用水”的管理模式,并在全省推廣。具體體現(xiàn)在:2005年以來共創(chuàng)建省級節(jié)水型企業(yè)(包括單位、灌區(qū)、社區(qū)、高校)52家;年均完成節(jié)水技改項目30項;地下水開采量由2005年11428萬m3降至10500萬m3,節(jié)水成效顯著。

2008年全市單位地區(qū)生產(chǎn)總值取水量為307m3/萬元,萬元工業(yè)增加值取水量為36m3,工業(yè)用水重復(fù)利用率為61%,節(jié)水型器具普及率為76%,水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為82%;水資源保護(hù)工作也得到了加強(qiáng),劃定了集中式飲用地保護(hù)區(qū),編制了《鹽城市城市飲用水源地安全保障規(guī)劃》。對全市94個水功能區(qū)中的57個主要水功能區(qū)進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測,定期發(fā)布水功能區(qū)水質(zhì)通報。涉水行政許可全部按規(guī)定程序辦理,論證率、報批率均達(dá)100%。

2水資源管理工作中出現(xiàn)的問題

(1)自來水企業(yè)水資源費(fèi)未能進(jìn)入成本,致使超計劃累進(jìn)加價制度無法實施到位。自來水供水企業(yè),尤其是城市自來水供水企業(yè),往往是一個地區(qū)的取用水大戶。然而目前供水企業(yè)的水資源費(fèi)并沒有進(jìn)入水價,也沒有計入成本,僅僅作為一種代收費(fèi)用,用水實行計量收費(fèi)和超計劃累進(jìn)加價制度對這個地區(qū)用水大戶都無從談起。目前水資源管理主要側(cè)重于自備水源用水戶的管理,對自來水企業(yè)這個取水大戶有措施但不能執(zhí)行到位。

(2)各種園區(qū)建設(shè)水源工程滯后,致使濫采地下水現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,各地紛紛開展園區(qū)建設(shè),通過招商引資、退城進(jìn)區(qū)等方式,將企業(yè)相對集中到園區(qū),便于企業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃、管理。但園區(qū)一般選址距離城市較遠(yuǎn),建設(shè)初期城市自來水管網(wǎng)沒有到達(dá)。因此,企業(yè)建設(shè)投產(chǎn)后,為了滿足其生產(chǎn)、生活需求便申請或非法鑿井取用地下水,且用水量較大,不利于地下水的保護(hù)。

(3)地下水開采制約措施單一,致使非法鑿井得不到有效處置。取水許可制度作為水資源管理的一項重要制度,《水法》提出了明確的要求,2006年國務(wù)院又專門出臺了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》(460號令),進(jìn)一步細(xì)化了取水許可的要求。并對未取得取水申請批準(zhǔn)文件擅自建設(shè)取水工程或設(shè)施的提出了相應(yīng)的處罰措施,但沒有涉及對非法取水工程施工隊伍的處罰規(guī)定,沒有明確非法取水施工隊伍應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。因此,待執(zhí)法人員到達(dá)施工現(xiàn)場時對施工單位束手無策,建設(shè)單位采取回避的辦法,一眼200~400m的井10~30d就鑿成了,往往是井已鑿成,才進(jìn)入處理程序,處理成本高(封填的成本高),難度大,也難以從源頭上控制非法取水行為。

同時,鑿井施工單位施工資質(zhì)原來由建設(shè)部門審批,發(fā)放資質(zhì)證書,每年年審一次。地下水管理職能劃歸水利部門后,這項工作處于無序狀態(tài),無人管理,導(dǎo)致地下水開采市場無法認(rèn)證鑿井單位的能力,無法保障鑿井質(zhì)量。

(4)農(nóng)業(yè)免征水資源費(fèi),致使農(nóng)村水資源管理難度大。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),進(jìn)一步規(guī)范涉農(nóng)收費(fèi)管理,2004年國家決定免收涉及農(nóng)村中農(nóng)民生活用水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的水資源費(fèi)。征收水資源費(fèi)是用經(jīng)濟(jì)手段制約和管理用水戶。農(nóng)村是用水特大戶,也是主要排污戶。不征收水源費(fèi)對節(jié)水型社會建設(shè)的推進(jìn)帶來難度。同時管理規(guī)定中“農(nóng)村中農(nóng)民”沒有明確的界定,農(nóng)村中農(nóng)村人口數(shù)量難以確定,生活用水水量難以分開,該項規(guī)定實際操作較為困難。目前在農(nóng)村很多地方實行包月制,并沒有做到按計量收費(fèi)。因此,減免農(nóng)民生活用水水資源費(fèi)這一惠農(nóng)政策并沒有讓農(nóng)民真正得到實惠。由于失去水資源費(fèi)價格杠桿的調(diào)節(jié)作用,供水企業(yè)不配合管理的現(xiàn)象也時有發(fā)生,這給農(nóng)村水資源管理帶來很大難度。而農(nóng)村生活用水水源大部分用的是寶貴的地下水。