網絡空間治理視角下國際規范的建立

　　摘 要:[目的/ 意義]網絡空間已成為各國沖突的最前沿,網絡空間安全已成為國際社會面臨的最突出的挑戰。 傳統以“條約冶體系和國際法原則為基礎的全球治理難以在網絡空間治理中發揮作用。 研究網絡空間國際規范有助于創建新的網絡空間治理模式。 [方法/ 過程]運用國際規范的周期理論,并對中美成功構建網絡空間安全規范的路徑考察,重點對網絡空間治理的國際規范進行闡述。 [結果/ 結論]國際規范對國家網絡空間行為具有重要調節作用, 當國際規范被內化并創造新的利益時,調節效應鼓勵國家遵守網絡空間規范。 由于大國在網絡空間的競爭加劇,網絡空間國際規范仍處于生成期。

　　本文源自王向陽， 情報雜志 發表時間：2021-06-17

　　關鍵詞:網絡空間安全;網絡空間治理;治理困境;國際規范;規范周期;規范生成

　　信息化時代,互聯網成為各種傳統安全問題的 “賦能器冶和“非傳統安全冶滋生的放大器。 各種傳統安全問題,如間諜行為、恐怖主義、軍事沖突等借助網絡,以在網絡空間和通過網絡空間進行破壞的方式形成新的廣泛的破壞力。 近年來,網絡安全問題頻發,網絡空間軍事化、政治化、恐怖化趨勢明顯。 2014 年 I鄄 SIS 通過網絡招募培訓恐怖主義;2015 年“ Stuxnet冶病毒對全球重要設施的破壞; 2017 年 “ WannaCry冶 和 “NotPetya冶等勒索軟件對全球經濟的破壞;2019 年格魯吉亞遭受嚴重的網絡攻擊等。 網絡空間安全已經成為全球性問題,是國際社會面臨的最突出的挑戰。

　　傳統上,政治、軍事等安全屬于物理領域,已經有一套切實可行的規則在運作。 然而,網絡空間是人類構造的“無國界冶領域,它總是處于變化中,現有的國際安全體系難以有效的防御來自網絡的攻擊。 網絡空間中,沒有規則來描述和制定什么類型的行為是可以接受的和不可接受的。 事實上,網絡空間為國家和非國家行為體提供了一種攻擊、報復或行使缺乏戰爭壓力的手段,已經成為各國之間沖突的最新前沿。 全球安全與繁榮取決于安全穩定的網絡空間,網絡空間治理亟需引入新的治理理念。

　　1 網絡空間治理的現實迫切性

　　“網絡空間冶 一詞最初由美國科幻作家威廉·吉布森( William Gibsonzai) 首創,其中文譯稱“賽博空間冶。 吉布森認為網絡空間是幻覺空間,在這個空間中合法操縱者遍及全球。 網絡空間是人造虛擬空間, 它超越了國家、地理邊界和文化差異,推動所有國家和地區相互聯通。 不同于物理空間,網絡空間不僅克服了物理空間在時間和地理上的局限,還伴隨技術的發展不斷加大對物理世界的改造和融合。 [1]一方面,國家和非國家行為者在網絡空間中的互動越來越多,以享受利益和便利。 另一方面,傳統的政治、經濟和社會結構面臨著網絡空間實踐帶來的全新沖擊和挑戰。 隨著網絡的發展,所有的國家,包括最大的國家,都面臨著日益增多的難以在主權國家界限內加以解決的問題?；ヂ摼W是當前世界經濟的支柱,是第三次工業革命的重要支柱,對網絡空間的爭奪已經成為大國重點戰略領域。

　　網絡空間存在著嚴重的安全問題。 網絡的發展整合了“游戲冶的博弈場所,對一些事情而言網絡空間是 “天賜之物冶,使得在地理上相互隔絕的人們,可以組成強大的虛擬共同體。 傳統安全問題借助新博弈場所的賦能,得以迅速發展,產生新的網絡安全問題。 如, 恐怖主義借助網絡空間,已經具有“來自全球、攻擊全球冶的能力,成為網絡空間安全的重要威脅來源和風險因素[2] 。 同時,網絡空間存在著安全困境。 傳統而言,政治獲得首先集中于國內水平上,只有當活動的調節越出管理邊界時,政治活動才延展到國家層次或國際空間。 網絡的快速發展,已經成為世界政治的基本構成要素,改變著治理的性質,影響了國家的主權,以及導致了權力的分散,從而造成各行為體在網絡空間中進行戰略博弈、制度競爭和沖突對抗。

　　網絡空間存在諸多問題,如何對網絡空間進行有效治理,已成為所有國家面臨的關鍵戰略問題。 傳統上,全球治理由主權原則定義的———這一原則在網絡空間受到了缺乏真實領土邊界的挑戰。 網絡空間的跨國性、無邊界性、虛擬性和隱秘性等特征,使得網絡空間治理與其他全球治理性議題相比難度更大。 同時, 大國間圍繞網絡安全的戰略博弈日益激烈,造成網絡空間治理處于失序狀態[3] 。 如,大國不愿意參與網絡國際立法工作,造成網絡空間治理制度匱乏、合法性不足;發達國家與發展中國家之間顯著的分歧, 使得網絡空間治理機制創制運行和落實能力有限等[4] 。 網絡空間是一個地緣政治舞臺,但也受到非國家行為體的挑戰,進一步加劇了網絡空間治理的不足。

　　網絡空間具有“來自全球、攻擊全球冶 的特性,實現網絡安全,需要全球合作。 現有網絡空間治理方式主要沿用主權國家間的“條約冶體系,但條約的磋商過程通常緩慢而繁瑣,很難適應像網絡安全、網絡治理等快速發展的需要[5] 。 盡管國際社會對國際法在網絡空間中應用達成一定共識,但重要問題仍然沒有得到有效解決。 國家不愿參與國際立法已經造成了權力真空,證明了國際法未能解決迅速發展的技術所帶來的現代挑戰的主張[6] 。 鑒于互聯網的快速發展,網絡空間治理亟需在國家框架之外尋找一種跨國的,協調一致的治理方法。 如果說全球治理的其他領域注重發展和加強現有國際機制建設,那么網絡空間治理領域則是建立新的國際規范[7] 。 網絡空間安全就像一種“慢性病冶,維護網絡安全是個持續挑戰。 適應網絡空間安全動態性變化,最大程度地降低風險,就需要全球共同努力持續不斷地建立共同的國際規范。

　　2 網絡空間治理面臨的挑戰

　　網絡空間治理面臨嚴峻的挑戰。 網絡空間權力結構決定利益分配,網絡權力結構失衡造成網絡空間治理困境。 網絡空間話語權失序,主要國家對網絡空間話語權的爭奪,使網絡空間治理更加混亂。 網絡空間主權與治權沖突,嚴重阻礙網絡空間全球治理的實現。

　　2. 1 網絡空間權力結構失衡 網絡空間治理的首要挑戰是網絡空間權力結構失衡。 權力結構通常指權力資源在不同利益集團間的分配格局[8] 。 網絡空間權力結構是權力結構在網絡空間的表現,主要反映了國家在網絡空間勢力分布產生的力量格局及國家在網絡空間的行為模式。 華爾茲認為,權力結構決定國際秩序。 網絡權力結構決定著網絡空間秩序,及行為體在網絡秩序中的地位。 當前,網絡空間權力結構與配置主要反映了物理空間的政治權力結構與配置,這種權力結構嚴重影響了網絡空間治理的效能。網絡空間治理中,國家越來越強調其在

　　網絡空間治理中,國家越來越強調其在網絡空間中的作用。 網絡空間政治權力結構與配置是構建國家網絡安全觀需要考量的最本質的核心要素[9] 。 因此, 國家不僅與其他利益攸關方競爭,而且相互競爭,網絡空間面臨國家之間的權力斗爭。 以美國為首的西方國家處于網絡空間權力結構的頂端,通過技術上的網絡管理權、網絡規則的制定權和話語權以及軍事上的制網權,獲取了左右網絡空間的強大力量,使得網絡空間國際秩序體現了明顯的西方霸權特征[10] 。 網絡空間的霸權結構,使參與網絡空間治理的力量難以實現平衡,加上國家間缺乏基本互信,使國際合作難以展開。中國是網絡領域的新興大國,期望打破網絡霸權,以平等身份參與網絡空間治理,構建網絡空間命運共同體。

　　2. 2 網絡空間話語權失序 網絡話語權既是網絡引發的國際社會變革的重要反應,也是現實話語權在網絡空間的延伸。 話語權不僅是“說話冶的權利,更是指“說話冶的威力與有效性,它既是權力的工具,也是權力的結果。 能否擁有網絡空間話語權在一定程度上決定了一國能否在網絡空間治理中發揮影響力,發揮多大影響力,但話語權不僅是影響力,更是塑造力。 互聯網時代,誰掌握話語權和規則制定權,誰就掌握未來秩序的主導權。 因此,對網絡空間話語權的爭奪成為大國間爭奪的新興領域。

　　當前,網絡空間的話語格局是西方強勢話語壓制, 致使網路空間話語失衡。 主要表現為,以美國為首的西方國家壟斷網絡空間話語權,發展中國家在網絡空間能力和話語權等方面處于弱勢,且在短期內難以得到根本性解決。 西方國家憑借強大的網絡實力,進行話語滲透,網絡空間成為捍衛國家安全的關鍵疆域。事實上,任何一個國家都不會允許互聯網變成“自由市場冶 [11] 。 美歐陣營和新興陣營均開展了比較激烈的話語權較量,網絡空間治理陷入困境。 近年來,美國等西方國家利用網絡空間話語優勢,建構“中國威脅論冶的國際話語氛圍,抹黑中國形象,阻礙中國對外合作進程[12] 。 西方對網絡話語權的壟斷,新興國家對話語權的爭奪,網絡空間治理進展緩慢。

　　2. 3 網絡空間主權與治權沖突 主權平等原則有助于對網絡空間失衡秩序的重塑,網絡空間主權逐漸成為網絡空間治理的首要原則[13] 。 “網絡空間主權冶一詞由吳修銘 (Timothy S. Wu) 首創,他認為國家可以就“最低限度主權冶的網絡空間達成共識[14],但各國對如何行使網絡空間主權頗具爭議[15] 。 網絡空間主權通常指國家主權在網絡空間的自然延伸和表現[16] 。當前,以國家為主體的網絡治理模式已成事實,堅持網絡主權,為全球網絡治理提供了最佳解決方案,有利于維護全球網絡的公平正義。

　　網絡主權產生于形塑有效秩序的需要,而其限制性邊界同樣在于對合理的網絡空間秩序的維系。 美國利用技術優勢排斥其他國家參與網絡空間治理,造成主權與治權沖突。 當前,美國視網絡空間為“全球公域冶,呼吁建立網絡空間的“多利益攸關方治理模式冶。顯然,“全球公域冶 是大多數單一主權國家無法企及的,美國試圖通過“多利益攸關方治理模式冶把其技術優勢轉化為戰略優勢,從而排斥或削弱其它主權國家參與網絡空間治理。 同時,其他國家由于網絡技術水平、網絡治理邏輯、主權認知水平等與西方國家不同, 也是形成網絡空間主權與治權沖突的原因。 網絡空間主權與治權的沖突,是大國網絡空間治理沖突的焦點, 已經成為阻礙網絡空間治理的重要因素。

　　3 網絡空間治理的國際規范理論

　　國際規范在網絡空間治理中的興起,源于國際法在網絡空間治理中的缺位。 相比于國際法,國際規范更適用于網絡空間治理。 規范理論指出,規范創設是從新規范生成開始,經過擴散,并最終內化的動態過程。 規范生成是規范創設的重要一步,但卻被規范理論所忽視。 當前網絡空間國際規范仍處于規范生成期,重視規范生成有助于構建國際規范。

　　3. 1 國際法在網絡空間治理中的缺位 國際法在網絡空間治理中的缺位源于其內生性瓶頸。 首先,傳統國際法的滯后性。 隨著網絡技術的快速發展,網絡空間治理領域的新問題不斷涌現,然而落實到網絡空間領域的傳統國際法卻極度匱乏。 同時,傳統國際法的制定無法克服“程序障礙冶,導致網絡空間治理常常處于“無法可依冶狀態。 其次,國家間難以就國際法的適用性達成共識。 盡管國際社會承認國際法適用于網絡空間,然而,各國在網絡空間法治的許多關鍵問題上仍然無法達成共識。 問題的焦點在于,網絡空間是否可以受主權支配,以及國際法如何適用網絡空間[17] 。以美國為首的西方國家認為網絡空間不屬于主權領域,同時認為現有國際法框架適用于網絡空間治理,這與中俄等國主張網絡空間屬于主權領域,及建立新的法律法規的主張相矛盾,從而導致大國就國際法適用性產生分歧。 再次,嚴格問責難以實行。 在網絡空間領域,國家不愿意對有爭議的法律問題作出具體解釋, 表達自己的法律觀點,因而難以對主權國家網絡空間的行為問責。 因此,國際法在解決網絡空間問題的缺位促使各國更傾向于構建非強制約束性的國際規范。

　　3. 2 國際規范適用于網絡空間治理 彼得·卡贊斯坦(Peter J. Katzenstein)指出,規范是“對某個既定認同所應該采取的適當行為的集體期望。冶 [18] 瑪莎 ·芬尼莫爾( Martha Finnemore) 和凱瑟琳·斯金克 (Kathryn Sikkink)則認為,國際規范是“既定身份下恰當行為標準冶 [19] 。 張小明認為,國際規范是國際舞臺上的行為規則或游戲規則[20] 。 無論是集體期望、行為標準還是游戲規則,國際規范所表達的是約束和規定各個行為體的行為,使之符合人們預期[21] 。 成功的規范是清晰、實用和可執行的,通過明確責任、義務與追責成為有效的政策工具。 同時,規范本身具有非約束性、自愿遵守性和隱蔽性特征,這使得規范難以被嚴格遵守。 雖然國際法在網絡空間中更具有約束力,但國際社會對國際法應用于網絡空間存在較大分歧。 原則有明確的執行行為以實現既定目標,但原則缺少靈活性,無法適用于動態化的網絡空間[22] 。 規范的價值則在于可以通過建立新平臺,深化網絡共識,彌合各國在網絡治理領域的分歧。 網絡國際規范是對網絡空間中負責任國家行為的一種集體期待,建立網絡國際規范, 是網絡空間國際治理的重要目標。 可見,國際規范具有制定靈活性、非強制約束性、可執行性、可追責性和自愿遵守性等特點,相比于國際法,在網絡空間治理中具有更好的適用性。

　　3. 3 國際規范理論在網絡空間治理中的作用 國際關系學科最早對規范理論進行研究的是美國學者弗羅斯特(Frost),他認為“規范冶是需要普遍遵守的,沒有明確的理由是不能公然違反的原則。 其后奠定規范理論在國際關系理論主流領域地位的是瑪莎·芬尼莫爾和凱瑟琳·斯金克在 1997 年發表的《國際規范的動力與政治變革》一文。 文章不僅確立了國際規范的主流界定,還創造了規范的三階段生命周期理論。 此后, 國際規范的基本圍繞周期理論進行研究,大致經過三個階段:規范擴散與內化、規范的本土化和規范的挑戰、競爭與衰退[23] 。 當前,規范理論已經成為國際關系建構主義學派主要分析范式,并在網絡空間治理中發揮重要作用。

　　規范理論指出,規范形成是從新規范生成開始,經過擴散,并最終內化的動態過程。 規范生成是規范形成的第一步。 當維持舊規范的“共享信念冶 開始遭遇信仰危機,當國家行為體為新規范的合法性達成共識之后,新的“ 共享信念冶 開始有效,新的規范開始形成[24] 。 第二個階段是一個模仿和社會化的過程,規范倡導者試圖說服其他國家遵循規范,并規范國家行為體之間的行為。 也即是“旨在使規范破壞者成為規范的追隨者的國際社會化的積極過程冶。 規范內化階段是規范達到了一種理所當然的地位,大眾不再繼續就這一規范是否適當進行爭論。 國際規范一旦形成,就會成為國際社會中規則集合體,它的權威性來自社會確認、制度化水平上[25] 。 國家遵守國際規范并不是因為它們是強制性的,而是因為它們被視為合法的。

　　規范生命周期理論是一個涉及規范生成的完整理論,對國際規范構建具有重要意義。 然而,規范生命周期理論也存在不足,它過于重視規范接受和內化,忽視規范生成[26] 。 事實上,網絡空間規范生成是一個過程,包括:商定網絡空間存在的問題、商定應適用準則、進行談判達成協議、賦予締約國實際監督能力。 當前, 網絡空間治理的國際規范正處于生成階段,忽視這一階段的重要性,使網絡空間國家規范進展緩慢。

　　3. 4 國際規范在網絡空間治理中的現狀 網絡空間治理缺乏國際規范。 建立網絡空間國際規范,特別是“負責任的國家行為準則冶 是網絡空間國際治理的重 要 目 標, 也 是 聯 合 國 信 息 安 全 政 府 專 家 組 (UNGGE)的核心任務。 盡管過去二十年在聯合國以及其他國際組織、國家進行了網絡空間規范嘗試,但關于強制性網絡權力的規范協議仍處于萌芽狀態[27] 。特別是,2017 年聯合國信息安全政府專家組未能就網絡空間行為規范形成共識性文件,說明各國在網絡空間的分歧不可彌合[28] 。 與全球治理其他領域相比,網絡空間治理是一個新的全球治理領域,網絡治理存在著規范匱乏。

　　網絡空間治理的國際規范正處于生成期。 網絡空間中新的規范暫未出現,各國都在積極提高“參與網絡空間規范冶的能力,主要聚焦于規范生成。 如,2010 年聯合國信息安全政府專家組報告商定了網絡空間存在的問題,并商定其規模。 報告指出,網絡沖突已成為對國際和平與穩定的威脅,缺乏國際指導會造成嚴重的網絡事件可能卷入更廣泛的沖突的風險。 2013 年和 2015 年報告商定應適用準則。 報告指出,國際法和《聯合國憲章》對于降低網絡空間安全風險的作用,確定了網絡主權原則,并提出了 11 項新的規范建議原則。 然而,2017 年各國未能就網絡空間規范達成協議,全球性網絡空間規仍處于生成期。

　　生成網絡空間國際規范是一個系統性,動態性過程,面臨諸多挑戰。 一是網絡空間是個新的實踐領域, 這使得對規范的解釋,以及由此而來推廣和修改,變得特別困難。 網絡空間觸及治理理念與秩序、國家利益之爭,事關未來網絡空間格局,各方確存較大爭議[29] 。二是網絡空間是競爭性、多樣性的價值體系,不同價值觀在網絡空間沖突。 發達國家與新興國家在網絡空間治理制度理念上的對立與沖突,導致現有國際制度、國際合作僅僅停留在意向層面,很少實施[30] 。 如,中國主張在聯合國框架下制定各國普遍接受的網絡空間國際規則和國家行為規范,美國則要求中國接受非對稱的準則。 三是網絡空間缺乏實際主體,使規范無法被切實執行。 網絡空間已經淪為網絡中心國家的“ 私域冶 [31] ,使得其他國家追尋網絡使用主體,執行規范難度增加。

　　4 建立網絡國際規范的路徑

　　時至今日,網絡空間領域尚未出現能被各國普遍接受的國際規則,治理措施在各行為體之間缺乏強制力。 造成這種現象的原因是發達國家與新興國家在網絡空間治理制度理念上的對立與沖突,事實上,美國已經視中國為其在網絡空間領域的主要競爭對手[32] 。雖然網絡空間任何問題都是全球性的,不能接受地方性的解決方案,但大國共識已然是建構全球性規范的根基[33] 。 大國在網絡空間中扮演關鍵角色,并不可避免地相互合作建立規則、規范和標準。 中美近期的合作意義重大,雙方達成的“框架協議冶有助于網絡議題中的多邊合作奠定基礎。 2015 年,中美在維護網絡安全領域 所 達 成 的 共 識, 被 視 為 一 種 重 要 的 網 絡 規范[34] 。 中美兩國在網絡空間安全方面的合作為其他網絡安全問題構建新的模式。

　　4. 1 觀念的競爭與變革———規范生成 2013 年, 中美兩國元首會晤首次提出網絡安全問題,此后兩國就此問題開始正式談判。 盡管中美雙方在網絡安全上有共同利益,但兩國的網絡安全觀和網絡戰略目標存在根本差別[35] 。 在安全觀方面,兩國對網絡空間威脅的認知不同。 中國認為網絡空間安全威脅主要來自西方大國利用技術優勢對中國進行滲透;而美國認為網絡空間安全威脅主要是網絡犯罪和網絡恐怖主義。 在戰略目標上,美國的長期目標是“以實力保安全冶,實現網絡霸權;中國是“以治理謀安全冶,實現平衡安全、國內穩定與發展[36] 。 此外,中美兩國對網絡安全和網絡主權的定義也不相同。

　　中美在網絡空間安全這個問題上存在如此大的差異,但兩國也擁有共同的利益,也有共同的責任。 中美兩國對彼此的依賴程度更高, 在沒有多少替代性選擇時, 只能通過相互合作解決本國網絡安全問題。 也就是說,中美雙方在網絡安全與國家合作之間達成了妥協,雙方都做了讓步。 2015 年 9 月,中美就網絡安全問題達成的重要共識,被認為是中美之間第一個網絡規范。 盡管對中美兩國是否會遵守該協議持懷疑態度,但美國愿意在雙方平等的條件下簽訂協議,這本身就是一種勝利。

　　4. 2 規范的社會化———規范傳播 中美之間網絡空間安全規范被認為是“低級路徑冶建構的有限規范。盡管如此,中美雙方都在推動規范的發展,因為規范的力量在于它們形成和演變的過程[37] 。 規范構建需要以適當的平臺為依托,鑒于中美在網絡空間中的重要地位,為兩國之間的網絡安全規范提供了建構平臺。在中國持續推動下,網絡安全規范正在向深度和廣度拓展。

　　在廣度方面。 2015 年,網絡安全規范簽訂后,中國兩國元首互訪、戰略與經濟對話、互聯網會議等一系列雙邊和多邊場合的磋商。 2017 年,雙方宣布在三輪中美打擊網絡犯罪及相關問題高級別聯合對話中取得的所有共識和合作文件仍然有效[38] 。 在深度方面。中美網絡安全規范迅速在一系列其他協議中被復制,其中包括中英、中德之間的雙邊聲明,以及 2015 年 11 月的 G20 領導人公報。 之后,中澳也達成了與中美之間類似的網絡安全協議[39] 。 加拿大也欲仿效中美,與中國簽訂網絡安全協議[40] 。 中美網絡空間規范正朝著符合國際社會能夠接受的國際準則演變。

　　4. 3 構建領域規范———規范內化 規范內化是規范廣泛傳播的結果。 規范的廣泛傳播最終可以促進各國在網絡空間制定相應的有約束力的國際規則[41] 。規范內化的最終結果是“規范具有被認為是理所當然的,不再是廣泛的公共辯論問題。冶 [42]中美網絡安全規范的廣泛傳播,特別是中英、中德之間的網絡安全協議的簽訂,使中美之間的網絡安全協議具有全球意義,因為占全球前五大經濟體中的四個之間具有網絡空間安全規范。

　　規范內化不是規范建構的終點。 規范生命周期理論強調,規范一旦被內化就很難逆轉;但規范作為一種人為構建,存在被挑戰以致消亡的可能。 新規范內化后如不能適應動態性網絡空間治理,規范就會遭到侵蝕。 受到侵蝕的規范如果沒有得到動態性調整,或者對侵蝕行為未加懲罰,規范的合法性就會受到懷疑,其結果是規范會不斷退化,最終促成另一新規范的生成。

　　5 結 語

　　網絡空間的重要性,網絡空間安全問題的緊迫性, 網絡空間治理的制度匱乏,亟需構建新的以國際規范為基礎的治理體系。 規范在指導適當的國家行為和重塑國家利益的同時,可以幫助網絡空間變得規范。 在網絡空間建立國際規范是重要的,但網絡空間規范的構建并非是一個線性的過程。 網絡空間國際規范的現狀表明,在網絡空間構建國際規范困難重重,目前國際規范仍然處于生成期。 國際規范建構包括三個生命周期:規范生成、規范傳播和規范內化。 考察中美構建網絡空間安全規范的路徑,規范生成是整個周期中最重要的一步。 隨著這些規范的出現和內化,它們可能會改變網絡空間的國家實踐。