本文采用文獻(xiàn)研究與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方法,對河北省現(xiàn)有農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了研究。通過調(diào)查得知河北省“一戶多宅”和面積超標(biāo)問題嚴(yán)重,且存在宅基地退出受阻等問題。本文對退出補(bǔ)償機(jī)制不健全、部門責(zé)任不清、補(bǔ)償收益分配產(chǎn)生利益沖突等問題進(jìn)行分析,并提出解決對策。研究結(jié)論為當(dāng)?shù)卣纳妻r(nóng)村宅基地政策提供參考,同時(shí)也為全國其它省份的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償工作的開展提供借鑒。
《中國農(nóng)村科技》雜志堅(jiān)持為“建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收益”服務(wù)的辦刊宗旨和堅(jiān)持“高起點(diǎn)、高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)威性”的辦刊原則,創(chuàng)刊十多年,以其權(quán)威性、科學(xué)、實(shí)用性、通俗性、服務(wù)性和獨(dú)特風(fēng)格探受廣大讀者的喜愛,被譽(yù)為“農(nóng)家百科全書”,為“三農(nóng)”服務(wù)指南。
農(nóng)村宅基地,就是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。宅基地包括現(xiàn)在已經(jīng)建上房屋的土地、原來建設(shè)過房屋但現(xiàn)在已經(jīng)沒有上蓋物或不能居住的土地以及將要用來建房的土地三種類型。近年來,隨著我國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展,大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、定居,導(dǎo)致全國 10%~ 15% 農(nóng)村宅基地閑置,而與其相對應(yīng)的則是城市建設(shè)用地的稀缺。[1]因此,農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償模式的研究,對合理有效利用農(nóng)村土地,緩解城市建設(shè)用地緊張以及城鄉(xiāng)二元化所帶來的矛盾,加快我國新型城鎮(zhèn)化以及社會(huì)新型農(nóng)村建設(shè)都具有重要意義。本文將河北省作為研究對象,從宅基地利用現(xiàn)狀、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面對農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行深入探討,以期為各級(jí)政府在全面推廣宅基地退出工作方面制定合理性的政策提供理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
一、河北省農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀
1. “一戶多宅”與面積超標(biāo)問題嚴(yán)重
按照我國《土地管理法》第六十二條的規(guī)定,農(nóng)村居民一戶只可以擁有一處宅基地,并且宅基地的面積必須在省、直轄市、自治區(qū)的規(guī)定范圍內(nèi)。如表一所示,在河北省人均耕地小于等于1000㎡的平原或者山區(qū)縣(市),每處宅基地不可以超過200㎡。根據(jù)本文的調(diào)查數(shù)據(jù)可知,在所調(diào)查的樣本中,擁有宅基地兩戶以上的占到28.7%,宅基地面積超過200㎡的比例為42.2%,認(rèn)為當(dāng)?shù)卣乜罩枚嗟谋壤哌_(dá)41.4%。農(nóng)村宅基地監(jiān)管是國土部門的職責(zé),但相關(guān)法律政策并沒有相應(yīng)配置完善,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理秩序混亂。通過數(shù)據(jù)可以看出,河北省農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重,且存在一定的“一戶多宅”問題,究其根本是管理機(jī)制不到位,相關(guān)部門對于農(nóng)民對宅基地的使用情況未能做到有效監(jiān)督和控制。
2. 農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移與退出受阻
隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展,越來越多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng),到城市里工作、定居,造成了嚴(yán)重的城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)緊張,而農(nóng)村人口的大幅減少,導(dǎo)致農(nóng)村大量住宅長期沒有人居住。同時(shí),由于國家法律法規(guī)的限定,農(nóng)村宅基地公開買賣是不被允許的,按照《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》,只有在宅基地獲批后連續(xù)兩年以上未按照規(guī)定用途使用土地,才會(huì)被村委會(huì)上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn),由縣市相關(guān)部門審查批準(zhǔn)后,才能收回宅基地。這就造成大量的宅基地閑置,無法得到高效利用。
二、河北省宅基地退出補(bǔ)償模式存在的問題
1. 退出補(bǔ)償機(jī)制不健全
首先,河北省農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償尚處在探索階段,仍未出臺(tái)明確針對宅基地退出補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一的方針政策以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次,現(xiàn)有的宅基地退出補(bǔ)償方式較為單一,對于退出宅基地的農(nóng)民多以貨幣補(bǔ)償為主,其他補(bǔ)償方式欠缺,農(nóng)民沒有其他的選擇權(quán)利。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低是土地征收過程中普遍存在的問題,農(nóng)村居民大多收入來源單一,缺乏生存技能,退出宅基地后得不到適合的補(bǔ)償,生活沒有保障,這不僅使被征地農(nóng)民的利益得不到保障,且會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)矛盾隱患,也使政府收地時(shí)存在較大的獲利空間,造成土地資源的粗放利用。地方政府普遍認(rèn)為土地是城市發(fā)展的瓶頸,要求增加建設(shè)用地的規(guī)模和指標(biāo),然而批而未征、征而未供、供而未用、用而不足的土地卻隨處可見。
2. 各部門職責(zé)模糊,監(jiān)管力度不足
宅基地退出補(bǔ)償工作應(yīng)由各市區(qū)的財(cái)政、國土資源及紀(jì)檢等部門制定政策及落實(shí)監(jiān)管,但由于我省宅基地退出工作并未全面開展,因此并沒有明確規(guī)定各部門在具體的退出宅基地工作中的職責(zé),這就造成各部門之間互相推諉責(zé)任等問題。因此,明確宅基地退出工作各環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)部門、明確各負(fù)責(zé)部門的具體責(zé)任是非常重要的,這也有利于各部門之間互相合作、相互制約、互相監(jiān)督,從而保證宅基地退出工作有序進(jìn)行,此外,還應(yīng)該加強(qiáng)對各環(huán)節(jié)工作的監(jiān)督管理[2]。
3. 宅基地退出補(bǔ)償產(chǎn)生利益沖突
目前河北省在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中,產(chǎn)生了多種與之相關(guān)的利益糾葛[3]。其一,在現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中,由于是以農(nóng)戶個(gè)人為主導(dǎo)私自隱性的流轉(zhuǎn),因此所獲得的宅基地使用權(quán)的收益均歸了農(nóng)戶個(gè)人所有,而農(nóng)村建宅使用的土地歸農(nóng)村集體所有,這就導(dǎo)致了農(nóng)戶個(gè)人與農(nóng)村集體組織發(fā)生利益沖突。
此外,政府與農(nóng)民也在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中發(fā)生了利益沖突。依照《土地管理法》的規(guī)定,要使用建設(shè)用地,除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民建宅使用本集體的土地及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地可為本集體土地外,其余均需使用國有土地,而征地是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一途徑。由此政府與農(nóng)民就產(chǎn)生了利益沖突。在征地的過程中,農(nóng)民無法以宅基地使用權(quán)獲得與之對應(yīng)的市場價(jià)格的補(bǔ)償,相反要向政府繳納高于征地補(bǔ)償費(fèi)的各項(xiàng)費(fèi)用。通過土地的征收與賣出,政府可以得到大量的收益,從而獲得更多的建設(shè)資金,而農(nóng)民未能得到相應(yīng)的土地的增值收益補(bǔ)償。因此在土地退出補(bǔ)償過程中,需得考慮政府和農(nóng)民之間的收益分配,以及改變用途后的土地增值收益政府是否應(yīng)該分享的問題。
三、河北省農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償模式的主要對策
1. 做好規(guī)劃、監(jiān)管工作,保障農(nóng)村宅基地合理高效利用
對于農(nóng)村宅基地的退出工作,需得滿足省市建設(shè)用地總體規(guī)劃,在保證農(nóng)村耕地的前提下,以緩解城市建設(shè)用地緊張,提高農(nóng)村宅基地的利用效率為目標(biāo),在農(nóng)民自愿的情況下,鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行宅基地有償退出。建立健全針對農(nóng)村宅基地退出工作的組織機(jī)構(gòu),加強(qiáng)宅基地退出補(bǔ)償過程中的監(jiān)管工作,各部門各司其職,保證宅基地退出補(bǔ)償有效落實(shí)到農(nóng)民身上,保障宅基地退出工作的順利開展,使農(nóng)村宅基地得以合理高效的利用。
2. 建立多元化的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
在宅基地退出的工作中,應(yīng)當(dāng)充分了解農(nóng)民的意愿,并在落實(shí)工作中盡量滿足農(nóng)民訴求,而河北現(xiàn)有退出補(bǔ)償工作中并沒有充分考慮農(nóng)民意愿,補(bǔ)償方式較為單一,主要是一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,并有部分給予安置補(bǔ)償。本文通過對河北省唐山市、石家莊市、滄州市、邢臺(tái)市、保定市等8個(gè)城市的18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行問卷調(diào)查,共發(fā)放問卷240份,收回有效問卷 237 份,從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看46.8% 的農(nóng)民希望是獲得貨幣補(bǔ)償,13.5% 的農(nóng)民希望能夠進(jìn)行房屋置換,22.8% 的農(nóng)民希望轉(zhuǎn)為城市戶籍,用宅基地?fù)Q商品房,16.9%的農(nóng)民希望政府能夠集中建設(shè)新民居。因此,河北現(xiàn)行的補(bǔ)償方式不能很好的滿足農(nóng)民的需求,應(yīng)該因地制宜、充分考慮農(nóng)民的意愿和需求,通過制定多樣化的補(bǔ)償方式,切實(shí)保障農(nóng)民的利益。依據(jù)農(nóng)民意愿,建立合理有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),要綜合考慮三方面:一是要通過合法的途徑獲得宅基地,二是要提供多種補(bǔ)償方式以供農(nóng)民選擇,三是要依照實(shí)際情況,保證農(nóng)民退出宅基地所獲得的補(bǔ)償至少不低于原有的福利,保障農(nóng)民的生活水平。
3. 協(xié)調(diào)農(nóng)民、農(nóng)村集體、政府各方利益
現(xiàn)代土地問題均從社會(huì)利益與私人利益的對立和調(diào)試展開,宅基地使用權(quán)也存在平衡政府、集體和農(nóng)民之間利益的問題[3]。宅基地有償退出要從多方考慮,從政府的角度來說,推進(jìn)宅基地的退出將提高宅基地集約利用程度,為城市建設(shè)提供更大的空間,且政府的“買地”與“賣地”已成為“土地財(cái)政”的重要來源;從農(nóng)村集體角度,農(nóng)村集體組織是宅基地的所有權(quán)人,宅基地的有償退出可以解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問題,并且提高農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平,并提高農(nóng)民福利;從農(nóng)民個(gè)人角度,隨著生活水平的提高,更多的人們愿意并已經(jīng)到城市里買房。因此,協(xié)調(diào)農(nóng)民、農(nóng)村集體和政府各方在宅基退出補(bǔ)償收益,對于宅基地退出補(bǔ)償模式具有重要意義。
參考文獻(xiàn):
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