隨著我國國民經濟二十多年的持續高速增長，我國綜合國力不斷增強，居民可支配收入不斷攀升，2010年我國人均GDP突破4300美元，城鎮居民人均可支配收入達19109元。在經濟實力的支撐下，我國居民的旅游需求不斷擴張，旅游消費逐漸成為居民日常生活的一部分，旅游消費由少數人的奢侈品變為大眾的日常品，旅游產業也已由改革開放之初的接待型事業轉變成國民經濟中的新增長點和新支柱產業，旅游產業在國民經濟和社會發展中的帶動作用日益顯現，旅游產業已成為我國城市發展地區經濟、增加就業、優化產業結構、發展服務業、提升城市形象的重要載體。

一、旅游發展實施政府主導的必要性

（一）旅游行業的自身特性要求政府主導

1．旅游資源具有公共性

旅游資源是公共性資源，即在一定的地域范圍內，同一旅游資源具有非排他性，無法阻止“搭便車”行為。外部性的存在導致了旅游市場機制的失靈，客觀上需要政府發揮有形之手的作用。由于旅游資源所具備的這種屬性，使得旅游目的地形象推廣、交通通訊等基礎設施的建設具有一定的公共特性，因為每個目的地旅游企業都會從中獲得收益，即使個別旅游企業不為其支付費用，也無法使其被排除在外而不從增加的旅客流量中獲益。因而政府理所應當發揮主導作用。

2．旅游產品具有跨地域性

旅游產品的分布通常具有一個顯著特點，即其所在的地理區域和所屬的行政區域沒有完全對應關系，具有相同內在資質的資源，以及同一體系內的產品往往跨越地域上的行政界限。在這種情況下，政府責無旁貸需要出面進行協調。

3．旅游產業具有綜合性

旅游產業綜合性突出，涉及面廣泛，是食、住、行、游、購、娛的復合體，單個旅游企業難以對產業內各個環節進行通盤運作，政府自然而然應當牽頭進行開發和整合。

（二）政府職能之規定要求政府主導

1．科學規劃職能。科學規劃作為政府的基本職能，是由旅游業涉及面的廣泛性和供需的不均衡性決定的。這使政府不得不從中、長期的時間序列上來考慮這些因素。同時，旅游企業本身對環境有著極大的依賴性，許多因素自身無法左右，通常寄希望于政府的平衡。政府此時所起的作用很大程度上是解決信息不對稱的難題，防止片面的供給閑置和供給短缺。就甘肅省而言，應加快制定和完善關乎國民經濟和社會發展的重大規劃，包括產業布局規劃、交通發展規劃、生態環境發展規劃、基礎設施和服務設施建設規劃。另外，在《甘肅省旅游發展總體規劃》指導下，組織協調各市（區、縣）規劃旅游產業管理體系、旅游科技創新體系、旅游人力資源開發體系和旅游資源與環境保護體系等，以保障旅游產業的可持續發展。

2．宏觀協調職能。宏觀協調也是政府的一項重要職能，特別是在市場經濟的大背景下，參與市場競爭的各個利益主體的相互接觸日益密切和頻繁，合作與摩擦的深度和層級與日俱增，迫切需要獨立于利益相關方的第三方政府發揮強有力的調控功能。甘肅旅游的開發運作關系到14個地區的經濟和社會發展，涉及省、市、縣等各級政府的交通、水利、環保、規劃、國土等相關部門，是一項跨地區、綜合性很強的系統工程。甘肅在推動實施“大旅游”的發展路徑中，需要進行高層次、高密度、高效率的組織協調。需要協調好上級政府和下級政府的關系，協調好旅游業與其他部門和行業的關系，協調好旅游發展過程中各個地區利益的關系，協調好省際旅游競爭與合作的關系等。省政府應致力于消除城市間旅游發展的明顯政策差異，制定區域旅游一體化戰略，在產業布局分配、橫向聯合協作、基礎設施建設、人力資源交流、旅游信息監控、節慶活動策劃等宏觀方面進行協調。市縣級政府應因地制宜制定符合市情、縣情的明細投資政策，對不同旅游項目的開發加以鼓勵、限制或禁止。當前各地已經就景點景區要素的管理進行了積極的探索，而相當多的生產要素，如餐飲、娛樂、購物、交通等進行開發管理的空間還很大，有些甚至還屬于空白。各地旅游主管部門應采取有力措施切實保障公民在旅游活動中的合法權益，通過一系列法律法規的落實，逐步加強依法治旅的力度，實現旅游行業的全面管理。同時，要進一步加大執法力度，組建和充實旅游稽查隊伍，加強旅游執法監督檢查，建立和完善旅游投訴中心，確保游客的合法權益得到維護。

3．規范市場職能。規范市場職能是旅游行業管理部門進行公共管理、維護市場秩序的重要體現，也是市場經濟條件下政府行使市場管理職能在旅游行業的重要體現。規范市場要更多地運用經濟和法律的手段，引導和管理旅游的資金市場、客源市場和人才市場，對違規經營者和從業者采取不良記錄建檔立庫、公開發布等市場化方式進行管理。甘肅各市應經常交流市場規范運作的經驗，探索建立全省14市統一的市場規范準則，規范整治市場的聯合行動，實行市際間的旅游服務質量的投訴協查制度，加快推進市際間旅游管理的網絡一體化。

4.公共服務職能。政府管理的終點是為企業的運營創造日益健康完善的市場環境，實質是做好服務。公共服務職能是政府各項職能的落腳點，越是在民主法治的社會，政府公共服務的職能體現得越是明顯。各級政府在公共服務方面可以做的工作有：對市場進行宏觀、中觀的研究和預測；印制和發放旅游文獻資料；舉辦各種針對國內外市場的宣傳促銷和公關活動；爭取重大會議、賽事、展覽的舉辦權；促進旅游行政部門、旅游行業協會、旅游企業、旅游學會等各類組織之間的交流與合作；保障企業的公平競爭、推動市場有序發展等。

二、旅游業政策內容由政府主導

1．應符合旅游產業發展的客觀規律。不同產業有不同的發展規律，旅游產業政策具有行業特性。要符合產業發展的實際需要，首先就要遵循產業發展的客觀規律，這是已被國內外旅游業發展的實踐所反復證明了的。順應旅游經濟發展的規律，就是吸取和借鑒國內外旅游業發展正反兩個方面的經驗和教訓，結合本地實際，因地制宜地開展工作。