當前，我國面臨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、社會結構分化、社會流動速度加快、社會矛盾和風險加劇等挑戰(zhàn)，2011年劉家義審計長提出應發(fā)揮審計的國家治理功能。文章旨在探討社會保險政策執(zhí)行情況審計對國家治理的作用機制和實現(xiàn)路徑。

一、國家治理目標下社會保險政策執(zhí)行情況審計的必要性

（一）國家治理與公共政策

政府及其公共職能是國家治理的主導力量。全球治理委員會1995年的研究報告《我們的全球伙伴關系》認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。從政治學的角度看，治理是指政府管理的過程，它特別關注在一個限定的領域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用（俞可平，2000）。即使是其他公共機構或私人組織的治理活動，也依然是在政府管理的社會環(huán)境中進行的，依賴于政府提供的政策法規(guī)服務。政府的國家治理行為及其公共職能通過公共政策來實現(xiàn)。公共政策是關于所為和所不為的所有內(nèi)容（托馬斯•戴伊，2004）。它是政府用以實現(xiàn)政治統(tǒng)治、經(jīng)濟管理和社會服務的載體，是政府履行公共職能、實現(xiàn)國家治理的表現(xiàn)形式，如法律法規(guī)、重大決定和國策，以及部門行動計劃等。公共政策的正當性決定了政府職能和國家治理行為的合法性，公共政策的有效性則直接決定了政府職能和治理目標的實現(xiàn)程度。

（二）政策執(zhí)行情況審計的國家治理功能

作為政府權力活動的重要監(jiān)督主體和國家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，國家審計應以公共政策執(zhí)行情況監(jiān)督為重要形式和發(fā)展趨勢。必須發(fā)揮預防、揭露和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，促進國家重大方針、政策和戰(zhàn)略的貫徹實施，揭示重大的體制性障礙、制度性缺陷等問題，深化改革，完善制度（劉家義，2008）。首先，政策執(zhí)行情況審計是國家公共權力監(jiān)督的有效途徑。公共政策以公共權力為依托，是公共權力運行的外在表現(xiàn)。國家審計作為公共權力的重要制約和監(jiān)督機制，必須尋求有效的監(jiān)督方式和監(jiān)督途徑。以公共政策的執(zhí)行情況為對象展開審計監(jiān)督職能具有很強的可操作性。其次，政策執(zhí)行情況審計是公共受托經(jīng)濟責任監(jiān)督的必要方式。公共政策的本質(zhì)在于社會資源的分配。國家審計作為公共受托經(jīng)濟責任的監(jiān)督和促進者，不僅應對政府財政資金和財務收支進行監(jiān)督和控制，還必須以公共政策執(zhí)行效果本身為對象，關注政策對社會資源分配效應和對社會利益的協(xié)調(diào)方式，進而實現(xiàn)公眾利益的均衡發(fā)展和公共福利的普遍提高。再次，政策執(zhí)行情況審計是促進公共管理和服務的重要方法。它不僅能促進公共管理目標的實現(xiàn)，還能為國家治理決策提供咨詢建議，提高決策質(zhì)量和服務水平，以實現(xiàn)公眾需求，推動經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（三）國家治理目標下社會保險政策執(zhí)行情況審計的職能定位

社會保險政策是國家治理政策的重要組成部分。它涉及人群廣泛、權益保障普遍、利益分配顯著，其政策執(zhí)行、調(diào)整及完善對于我國改善民生、調(diào)整財富分配格局、增進公民福利、促進改革成果共享、促進社會公平正義意義重大，是當前我國國家治理的重要環(huán)節(jié)。因此，社會保險審計作為國家審計的重要領域，必須以參保人員利益改善和社會公平正義為宗旨，突破合法合規(guī)性審計的局限，將審計職能拓展至政策執(zhí)行情況的監(jiān)督、分析、評價和建議上。政策執(zhí)行情況審計是我國社會保險審計實現(xiàn)國家治理的重要途徑。它是以社會保險基金財務收支的合法合規(guī)性審計為基礎，對現(xiàn)行社會保險政策執(zhí)行情況及其效果的監(jiān)督。該功能主要監(jiān)督現(xiàn)行社會保險政策的貫徹落實情況以及社會保險政策目標的實現(xiàn)程度，分析政策缺陷和制度漏洞及其產(chǎn)生的原因，對社會保險政策和制度的未來發(fā)展進行分析性預測，并提出政策修補、制度改進及風險防范和化解的政策建議。

二、社會保險政策執(zhí)行情況審計的合法性依據(jù)及其對國家治理的重要作用

（一）社會保險政策執(zhí)行情況審計的合法性依據(jù)

社會保險政策執(zhí)行情況審計本質(zhì)上屬于績效審計（效益審計）的范疇。《最高審計機關國際組織績效審計實施指南》就將績效審計的內(nèi)涵歸納為兩個問題，即政策是否得到正確執(zhí)行和政策的社會影響和效果是什么，其中，效果性尤其關注政策和目標的實現(xiàn)情況。雖然我國當前審計法律文件中沒有明確的“政策執(zhí)行情況審計”的提法，但它仍然符合我國審計法律和制度框架。我國《審計法》就將社會保險審計規(guī)定為對社會保險基金財務收支的真實、合法和效益審計。其中效益性是指經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，主要通過績效審計（效益審計）來實現(xiàn)。要評價社會保險基金的經(jīng)濟、社會效益，必須以社會保險政策目標為依據(jù)。同時，公共政策與公共財務是緊密相連的。政府支出通常能夠反映出政府職能及其優(yōu)先選擇（托馬斯•戴伊，2004）。從某種程度上說，財務審計就是政策執(zhí)行情況審計。在社會保險領域，各保險業(yè)務中的財務收支和管理都反映了社會保險政策的執(zhí)行及其效果，如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的繳費和支付辦法，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的統(tǒng)籌償付辦法，工傷保險的傷殘等級認定及待遇支付辦法等。

（二）社會保險政策執(zhí)行情況審計在國家治理中的重要作用

1．完善社會保險制度，增進公民權益

目前，我國社會保險制度共包括五大險種九個險別。社會保險政策執(zhí)行情況審計的任務，就是分別對九個險別的參保繳費、待遇支付、基金征繳和管理、個人權益記錄和保障等各個環(huán)節(jié)的社會保險政策的執(zhí)行情況及其效果進行審查。比如，參保繳費政策是否得到嚴格執(zhí)行，是否做到了應保盡保和真實參保，是否保障了所有覆蓋人群的參保權益；待遇支付政策是否保障了參保人員的基本生活，是否能夠幫助參保人員化解各種生活風險，以及是否實現(xiàn)了收入分配功能；基金管理是否實現(xiàn)了基金的保值增值，并增強了基金的可持續(xù)性等。這些審計內(nèi)容，一方面有助于揭示當前社會保險的政策執(zhí)行偏差，有利于即時糾正；另一方面，可以通過對社會保險政策執(zhí)行效果的分析，對當前社會保險政策和制度漏洞及其改進提出建議。