作者：李力 單位：吉林省財(cái)政學(xué)會(huì)

改革開放以來,吉林省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了前所未有的發(fā)展,財(cái)政收入也不斷躍上新的臺(tái)階。但是,經(jīng)濟(jì)改革和體制創(chuàng)新,不是一蹴而就、一朝一夕就能夠完成的,在改革逐步推進(jìn)與體制漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌過程中,全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡性,突出地體現(xiàn)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和縣級(jí)財(cái)政困難上。按照“木桶理論”,對(duì)于農(nóng)業(yè)比重大、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的吉林省來說,縣域經(jīng)濟(jì)就是實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展“最短的木板”。省委七屆二次全會(huì)提出了吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施“科教興省、開放帶動(dòng)、縣域突破”三大戰(zhàn)略,把“縣域突破”作為戰(zhàn)略選擇之一,就是要從根本上解決縣域經(jīng)濟(jì)落后和縣級(jí)財(cái)政困難問題,進(jìn)而帶動(dòng)全省財(cái)政經(jīng)濟(jì)再上新臺(tái)階。本文試從改革開放以來,吉林省在財(cái)政和相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策以及資金投入等方面,對(duì)縣級(jí)財(cái)政發(fā)展的支持與促進(jìn)過程和取得的成效作簡(jiǎn)要回顧與分析,并對(duì)“十五”期間縣級(jí)財(cái)政發(fā)展目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行初步的研究與探討。

一、支持縣級(jí)財(cái)政發(fā)展的過程與現(xiàn)狀

(一)從財(cái)源建設(shè)入手,解決經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)縣(市)的財(cái)政困難問題。我國(guó)改革開放初始階段出臺(tái)的“減政放權(quán)、減稅讓利”等一系列政策措施,打破了長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的高度集中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)管理模式和“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制,上個(gè)世紀(jì)80年代開始逐級(jí)實(shí)行的財(cái)政“分灶吃飯”管理體制,極大地調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性,也使財(cái)政補(bǔ)貼縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的問題凸顯出來。為了掌握財(cái)政困難縣的經(jīng)濟(jì)財(cái)源基本狀況,從1985年開始,省財(cái)政組織調(diào)查組赴通榆、長(zhǎng)嶺、鎮(zhèn)賚、乾安、長(zhǎng)白、靖宇、安圖、琿春等8個(gè)不發(fā)達(dá)縣(市),對(duì)其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、財(cái)政實(shí)力、人民生活水平以及自然條件、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源狀況、科技力量等情況進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查研究,掌握了第一手資料,有針對(duì)性地提出了對(duì)策建議,形成專題調(diào)研報(bào)告上報(bào)省委、省政府,并組織兩次不發(fā)達(dá)縣(市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展討論會(huì)。在此基礎(chǔ)上,設(shè)立了“支持不發(fā)達(dá)縣(市)發(fā)展基金”,每年3000萬元,專項(xiàng)用于支持不發(fā)達(dá)縣(市)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)源建設(shè),對(duì)不發(fā)達(dá)縣(市)還在稅收減免、財(cái)政補(bǔ)助等方面給予了一系列優(yōu)惠政策,并在項(xiàng)目審批、平價(jià)物資供應(yīng)等相關(guān)政策上給予傾斜,使支持不發(fā)達(dá)縣(市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作全面啟動(dòng)起來。

(二)制定縣級(jí)財(cái)政發(fā)展規(guī)劃、落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化力度,支持不發(fā)達(dá)縣(市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得初步成效。1988年開始,財(cái)政支持不發(fā)達(dá)縣(市)的范圍擴(kuò)展到28個(gè)縣(市),占全省縣(市)數(shù)量的68%,“支持不發(fā)達(dá)縣(市)發(fā)展基金”數(shù)額也由3000萬元增加到5000萬元,支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度不斷加大。這些不發(fā)達(dá)縣(市)基本分為三種情況:一是集中于中、西部地區(qū)的產(chǎn)糧農(nóng)業(yè)大縣,農(nóng)業(yè)投入多、效益低,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,財(cái)政收入規(guī)模小,即所謂“高產(chǎn)窮縣”;二是分散于西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)縣,自然環(huán)境、生產(chǎn)條件更為惡劣,周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展及帶動(dòng)能力較弱;三是分布于東部山區(qū)的一些偏遠(yuǎn)縣份,交通不便,開發(fā)較晚,但資源豐富,發(fā)展?jié)摿秃髣泡^足。其共同特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平低,經(jīng)濟(jì)總量小,財(cái)政困難,效益低下。圍繞這些不發(fā)達(dá)縣(市)的脫貧致富,省財(cái)政在各級(jí)財(cái)政部門大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,制定了1988—1992年吉林省縣(市)財(cái)政收支發(fā)展規(guī)劃,簽訂了吉林省政府各廳局、大專院校、科研單位與縣(市)財(cái)政收入升級(jí)晉檔包保責(zé)任書,重點(diǎn)支持28個(gè)不發(fā)達(dá)縣(市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)源建設(shè)工作。通過一系列的政策、資金、科技投入,不發(fā)達(dá)縣(市)的經(jīng)濟(jì)面貌有了明顯改善,財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng),到1993年,中部地區(qū)的榆樹、德惠、農(nóng)安等產(chǎn)糧大縣(市)的財(cái)政收入已經(jīng)接近億元縣的目標(biāo)。

(三)適應(yīng)分稅制改革的發(fā)展變化,調(diào)整省對(duì)市、縣的財(cái)政體制和分配格局,進(jìn)一步支持縣域財(cái)源建設(shè)。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革后,中央與地方的分配格局發(fā)生了很大變化,一方面,中央財(cái)政集中了新增財(cái)力的大部分,另一方面,中央在參與地方收入分成上,采取一刀切的做法,稅收增量返還的比例沒有地區(qū)差別,同時(shí)又受中央財(cái)力的制約,科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度未能及時(shí)出臺(tái),使中西部地區(qū)省份對(duì)分稅制財(cái)政體制適應(yīng)能力弱,資金回旋余地小,調(diào)度異常緊張,財(cái)政困難特別是縣(市)財(cái)政困難突出地表現(xiàn)出來。吉林省對(duì)市、縣也相應(yīng)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制,為了緩解縣(市)財(cái)政困難,增強(qiáng)自求平衡的能力和發(fā)展后勁,從1996年起,對(duì)人均財(cái)力未達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)的市、縣,將省共享收入全部下放,到1998年,下放省共享收入的縣(市)已達(dá)21個(gè),占全省縣(市)數(shù)量的51•2%。同時(shí),對(duì)仍有財(cái)力缺口的縣(市)給予適當(dāng)財(cái)力補(bǔ)助,還幫助縣(市)消化部分財(cái)政赤字,并從2000年開始,改革與完善省、市、縣三級(jí)財(cái)政管理體制,將省對(duì)市、縣改為省對(duì)市、市對(duì)縣財(cái)政體制,進(jìn)一步加大對(duì)縣(市)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。幾年來,在財(cái)力十分緊張的情況下,省財(cái)政積極采取新的政策措施,支持和鼓勵(lì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不斷提高縣域財(cái)源的質(zhì)量和效益。在支持縣(市)因地制宜發(fā)展城鎮(zhèn)中小企業(yè)方面,一是對(duì)中小企業(yè)研制開發(fā)新產(chǎn)品,在享受現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策的同時(shí),對(duì)企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目給予一定的貸款貼息,重點(diǎn)支持開發(fā)科技含量和附加值高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的新產(chǎn)品。二是積極支持縣域國(guó)有中小企業(yè)改革,幫助解決企業(yè)改革中遇到的財(cái)政財(cái)務(wù)問題。在支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展方面,省財(cái)政通過設(shè)立專項(xiàng)貼息資金扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目,如延吉蘋果梨加工、長(zhǎng)白集成材、伊通水泥廠等項(xiàng)目,收到顯著效果。在促進(jìn)提高農(nóng)業(yè)綜合效益方面,通過科技興農(nóng)、實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展。在支持縣域非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,無論是個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)還是外商獨(dú)資合資企業(yè),無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是村辦企業(yè),也無論是工業(yè)、農(nóng)業(yè)還是第三產(chǎn)業(yè),只要經(jīng)濟(jì)效益好、創(chuàng)造利稅多,都實(shí)行一視同仁的財(cái)政政策和資金扶持。在改善縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境方面,利用積極的財(cái)政政策,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善投資環(huán)境,為擴(kuò)大招商引資、構(gòu)筑縣域財(cái)源新體系,廣泛培育和挖掘收入增長(zhǎng)點(diǎn)創(chuàng)造條件,有力地支持和促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、縣級(jí)財(cái)政發(fā)展的成效及特點(diǎn)

(一)縣級(jí)財(cái)政整體實(shí)力有所增強(qiáng),但發(fā)展還不夠平衡。1999年全省41個(gè)縣(市)全口徑財(cái)政收入51•4億元,比實(shí)施分稅制財(cái)政體制的1994年增長(zhǎng)48•1%;地方級(jí)財(cái)政收入29•8億元,比1994年增長(zhǎng)1•1倍。到1999年末,全口徑財(cái)政收入超億元的縣(市)已達(dá)22個(gè),比1994年增加11個(gè),占全省41個(gè)縣(市)的53•7%,地方級(jí)財(cái)政收入超億元縣(市)達(dá)到9個(gè),占全省縣(市)數(shù)量的21•9%。9個(gè)超億元縣(市)財(cái)政收入總額達(dá)11•87億元,占全省41個(gè)縣(市)地方級(jí)財(cái)政收入的39•8%;地方級(jí)財(cái)政收入5000萬元以下的縣(市)還有17個(gè),占全省縣(市)數(shù)量的41•5%。人均財(cái)力最低的縣為5000元,全省只有1個(gè)縣。1999年全省有14個(gè)縣(市)累計(jì)財(cái)政赤字1億元。