作者：潘希武 單位：深圳市教育科學(xué)研究院

20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，美國(guó)中小學(xué)教育進(jìn)行了一場(chǎng)重大的教育公共治理改革活動(dòng)。它在公立學(xué)校內(nèi)部嘗試突破官僚制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元中心治理，并采取憑單制形式在公立學(xué)校內(nèi)外推進(jìn)擇校制，整頓“失敗”學(xué)校，挽救“失敗”的學(xué)生。這項(xiàng)改革至今仍在艱難中推進(jìn)。對(duì)于這項(xiàng)改革，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了大量的研究，并進(jìn)而研究中國(guó)自身的教育公共治理，但是我們還主要停留在或主要關(guān)注教育公共治理模式本身，即主要關(guān)注教育公共治理的結(jié)構(gòu)本身，而忽略了其教育發(fā)展新階段下的治理公共性結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型。筆者曾在一篇文章中提出美國(guó)教育公共治理改革的公共性衰退問(wèn)題。現(xiàn)在看來(lái)，這不是一種衰退，而是在公立學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)教育公共治理的公共性?xún)?nèi)涵的一種擴(kuò)大和提升。

一、美國(guó)教育公共治理改革的兩個(gè)維度：多元中心治理和擇校制

所謂教育公共治理改革，是相對(duì)于傳統(tǒng)教育公共管理而言的，它包括兩個(gè)維度：從治理結(jié)構(gòu)上看，其主要改革框架是要在公立學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)突破教育官僚制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元中心的治理；從機(jī)制上看，它在公共教育系統(tǒng)內(nèi)注入市場(chǎng)因素，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，比如采取憑單制的形式為學(xué)生擇校提供自由。教育官僚制包括學(xué)校內(nèi)部官僚制與外部官僚制。學(xué)校內(nèi)部官僚制雖然也侵入了學(xué)校日常教學(xué)生活，但學(xué)校教育還是在科學(xué)訓(xùn)練與藝術(shù)性之間求得相對(duì)自治的空間，因?yàn)閷W(xué)校畢竟在教學(xué)上具有自己獨(dú)有的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域。外部官僚制主要是指學(xué)校外部力量對(duì)學(xué)校治理形成的官僚制結(jié)構(gòu)形態(tài)，它具有壟斷性經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)的特點(diǎn)。教育外部官僚制結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)在于，學(xué)校一旦“失敗”，官僚系統(tǒng)內(nèi)的治理力量很難實(shí)行自救；而且這樣一種壟斷性特點(diǎn)使得公立教育系統(tǒng)過(guò)于笨重，缺乏靈活性，不能回應(yīng)學(xué)生的教育需求。在公立學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)引入社會(huì)與市場(chǎng)的力量，突破教育外部官僚制，改進(jìn)教育的公共治理，最核心的問(wèn)題在于政府、市場(chǎng)與市民社會(huì)各自在公共教育管理中的權(quán)力限度問(wèn)題，實(shí)際上是個(gè)如何在相互合作與相互監(jiān)督的關(guān)系中加強(qiáng)政府的主導(dǎo)、控制與監(jiān)管的問(wèn)題。特許學(xué)校就涉及到教育服務(wù)的提供者與生產(chǎn)者相互分離的問(wèn)題，政府如何與學(xué)校經(jīng)營(yíng)者處理好關(guān)系是特許學(xué)校要重點(diǎn)研究的問(wèn)題。此外，政府與企業(yè)共同投資興建職業(yè)技術(shù)類(lèi)或特色實(shí)用類(lèi)的學(xué)校，關(guān)鍵也是要處理好各自的權(quán)限與職責(zé)，在此基礎(chǔ)上謀求相互合作的伙伴關(guān)系。

公共教育多元中心治理的結(jié)果存在兩種可能性，它既可能導(dǎo)致公共性的衰退，也可能保障教育公共性。擁護(hù)與反對(duì)的聲音都有。從公共行政理論看，越來(lái)越多的學(xué)者傾向于拓展“公共”和“治理”的內(nèi)涵，認(rèn)為“公共”不是政府的同義詞，[1]它既不屬于公共權(quán)力領(lǐng)域也不是市民社會(huì)領(lǐng)域，而屬于一個(gè)超越私人領(lǐng)域之外的空間；治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。[2]同時(shí)，學(xué)者們認(rèn)為，公共行政的范式也需要轉(zhuǎn)換。歐文•休斯認(rèn)為，公共行政是與官僚范式、技術(shù)路線、服從、政治與行政二分、過(guò)程等范疇緊密相聯(lián)，公共管理是與非正規(guī)組織、市場(chǎng)范式、技藝、責(zé)任、政治與行政相分離、結(jié)果等范疇緊密相聯(lián)的。[3]治理理論想要突破的正是官僚制結(jié)構(gòu)，尋求公共事務(wù)的多元治理———治理主體不限于政府，還包括社會(huì)公共組織，市民社會(huì)承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任；在公共事務(wù)管理中各組織形成相互協(xié)作機(jī)制，最終形成一個(gè)有別于官僚系統(tǒng)的自組織網(wǎng)絡(luò)。教育公共治理也需要形成政府、市場(chǎng)與市民社會(huì)三種力量之間的合作治理，它強(qiáng)調(diào)的是三種力量的互動(dòng)關(guān)系及其形成的框架或模式。倡導(dǎo)者認(rèn)為，引入市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行學(xué)校間競(jìng)爭(zhēng)，可以改善效率；反對(duì)者認(rèn)為，市場(chǎng)的力量會(huì)損害教育的公共性。后者包括，個(gè)人利益超越公共利益之上；[4]個(gè)體價(jià)值超越于教育的公共目的之上；[5]公共教育對(duì)培養(yǎng)公民精神與德性的公共責(zé)任的放棄；[6]強(qiáng)化種族分離。[7]同樣，對(duì)于公立教育系統(tǒng)內(nèi)部的憑單制式的擇校改革也有不同的聲音。倡導(dǎo)者的出發(fā)點(diǎn)是在公立學(xué)校之間實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)，可以提高學(xué)校質(zhì)量，也為學(xué)生提供擇校自由，特別是為那些“失敗”的學(xué)生或得不到公平的受教育機(jī)會(huì)的學(xué)生提供擇校機(jī)會(huì)。反對(duì)者認(rèn)為，自由擇校的結(jié)果必然是低收入家庭子女的利益受損：普遍的憑單制方案只會(huì)加劇美國(guó)教育中存在的不平等，隱蔽與阻礙對(duì)平等的追求；[8]學(xué)校教育中的擇校制，包括憑單制、特許學(xué)校和磁石學(xué)校使富裕的、白人家長(zhǎng)和學(xué)生享有更大的特權(quán)。[9]顯然，改革教育外部官僚制，并非是要在公立學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)完全推行多元中心治理。以查布（JohnChubb）和莫伊（TerryMoe）為代表的教育市場(chǎng)化改革倡導(dǎo)者認(rèn)為，公共教育可以由政府供給，但不一定由政府生產(chǎn)；市場(chǎng)化的教育生產(chǎn)更能提高學(xué)校的學(xué)術(shù)成就。這樣的說(shuō)辭有它的道理，但不完全正確。如果市場(chǎng)化的教育生產(chǎn)完全被證明更能提高學(xué)校的學(xué)術(shù)成就，那么，多元中心治理就完全有理由在公立學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)外全部推行，它就獲得了政治上的正確性。事實(shí)上，教育多元中心治理的合理性在于：官僚制系統(tǒng)內(nèi)的學(xué)校失敗使得外部力量治理的嘗試可以推行，所以它主要是充當(dāng)傳統(tǒng)公共教育的外圍競(jìng)爭(zhēng)物，改善了一些“失敗”的學(xué)校，也滿足了“失敗”學(xué)生的教育選擇需求。同樣，擇校也并非是完全的擇校。個(gè)體擇校雖然來(lái)自于個(gè)人自由的理念，但這樣的改革首先還是政治上的考慮。全面地推行憑單制必定因損害低收入者的教育公平而造成公共性的衰退，這是哲學(xué)上的考慮而不是政治上的考慮。

二、教育公共治理公共性轉(zhuǎn)型的可能：政治的考慮與家長(zhǎng)的需求

教育公共治理在20世紀(jì)60、70年代以前還沒(méi)有成為一種理論話語(yǔ)，[10]在實(shí)踐上也還不成為一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題。換句話說(shuō)，當(dāng)教育公共治理成為重大的社會(huì)與政治問(wèn)題時(shí)，改革開(kāi)始進(jìn)行。20世紀(jì)80年代后，教育公共治理成為政治與社會(huì)的問(wèn)題，即“失敗”的學(xué)生和學(xué)校影響到國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然這是一種政治的考慮。通常認(rèn)為，美國(guó)教育公共治理改革與福利國(guó)家的失敗有關(guān)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，20世紀(jì)80年代后的美國(guó)教育公共治理改革是在新自由主義經(jīng)濟(jì)政策失勢(shì)和新保守主義學(xué)說(shuō)抬頭的背景下進(jìn)行的，或者說(shuō)是在福利國(guó)家的失敗和新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起這樣的背景下進(jìn)行的。把教育公共治理改革放到公共服務(wù)改革的大背景下進(jìn)行考察，總體上說(shuō)是對(duì)的，但是，它與其他公共服務(wù)改革的原因與動(dòng)機(jī)還是有重大差別，雖然采取的形式基本類(lèi)同。通過(guò)比較兩者的差異，可以看出教育公共治理改革關(guān)涉到公共教育利益和個(gè)體教育利益。