作者：董戰(zhàn)峰 葛察忠 王金南 高樹婷 李曉亮

2011年是“十二五”規(guī)劃起始之年，國家頒布的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》、《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》等一系列綱領(lǐng)性政策文件明確提出要重視創(chuàng)新、改進(jìn)并完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，來深入推進(jìn)“十二五”時(shí)期的節(jié)能減排工作，力度之大前所未有。李克強(qiáng)副總理在第七次全國環(huán)保大會(huì)上的講話也多次強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)新時(shí)期環(huán)境管理工作。這些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域包括環(huán)境資源產(chǎn)品定價(jià)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、環(huán)境稅費(fèi)政策、綠色信貸、排污權(quán)交易政策等。這在很大程度上反映了在“十二五”時(shí)期我國政府對(duì)創(chuàng)新利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)保新道路的意愿和決心。此外，《中央2011年政府工作報(bào)告》、《關(guān)于2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》等年度國務(wù)院政策文件也就相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定和實(shí)施提出了要求。各有關(guān)部委編制的部門“十二五”規(guī)劃也從各自工作領(lǐng)域角度提出要?jiǎng)?chuàng)新利用和落實(shí)有關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，以更好地開展環(huán)境資源管理工作。如農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《全國漁業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》，提出要建立完善涉漁工程生態(tài)評(píng)價(jià)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；國土資源部印發(fā)的《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用“十二五”規(guī)劃》，要求采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式對(duì)節(jié)約與綜合利用取得顯著成績的礦山企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，落實(shí)國家關(guān)于資源綜合利用減免所得稅、部分產(chǎn)品減免增值稅等政策法規(guī)；國家發(fā)改委主導(dǎo)制定的《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》，指出要落實(shí)好鼓勵(lì)秸稈綜合利用稅收優(yōu)惠政策，研究將符合條件的秸稈綜合利用產(chǎn)品納入節(jié)能、環(huán)境標(biāo)志等產(chǎn)品政府采購清單等；環(huán)保部還首次制定出臺(tái)《“十二五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)規(guī)劃》，指導(dǎo)和推進(jìn)全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施。從政策出臺(tái)的主導(dǎo)部門分布來看，主要是國務(wù)院及國家財(cái)政、發(fā)改部門，其次是環(huán)保、稅務(wù)部門，再次是水利、林業(yè)、國土等有關(guān)自然資源管理部門。出臺(tái)的政策類別以水價(jià)、電價(jià)、補(bǔ)貼、稅費(fèi)和稅式支出等稅費(fèi)定價(jià)政策以及規(guī)范專項(xiàng)財(cái)政資金的投入和使用政策為主，對(duì)于排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)等政策類別而言，出臺(tái)的專門性政策文件很少，多是在有關(guān)的綜合性政策文件中原則性要求開展該方面的探索或要求加快改革進(jìn)程，早日構(gòu)建相關(guān)機(jī)制或制度。盡管2011年在國家層面，排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)等政策文件出臺(tái)較少，但是這些領(lǐng)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的試點(diǎn)探索在加快推進(jìn)。在這種背景下，不少地區(qū)結(jié)合國家政策要求及本地區(qū)環(huán)境管理工作需求，開展了多樣化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)和實(shí)踐探索，政策制定、出臺(tái)和實(shí)踐也取得較大進(jìn)展。

環(huán)境資源產(chǎn)品定價(jià)

環(huán)境資源定價(jià)政策改革積極推進(jìn)，水、電定價(jià)政策改革仍是2011年改革“熱點(diǎn)”領(lǐng)域，理順?biāo)姸▋r(jià)機(jī)制，促進(jìn)價(jià)格合理上漲是基本趨勢(shì)。2011年有關(guān)部門出臺(tái)了一系列政策文件對(duì)水價(jià)、電價(jià)等資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革予以指導(dǎo)或規(guī)范。《中央2011年政府工作報(bào)告》明確要求完善成品油、天然氣價(jià)格形成機(jī)制和各類電價(jià)定價(jià)機(jī)制，推進(jìn)水價(jià)改革；中央“一號(hào)文件”《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，要求構(gòu)建有利于水資源節(jié)約和合理配置的水價(jià)形成機(jī)制，完善水資源有償使用制度，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)政部、水利部等有關(guān)部門也就水資源費(fèi)的中央和地方分成及使用專門出臺(tái)政策文件予以要求。國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于適當(dāng)調(diào)整電價(jià)有關(guān)問題的通知》，明確要求補(bǔ)償火力發(fā)電企業(yè)因電煤價(jià)格上漲增加的部分成本，對(duì)農(nóng)村飲水安全工程供水用電執(zhí)行居民生活或農(nóng)業(yè)排灌用電價(jià)格等。許多地方出臺(tái)了有關(guān)政策，積極推進(jìn)加強(qiáng)排污費(fèi)的稽查、促進(jìn)排污收費(fèi)的信息化能力建設(shè)等。多個(gè)省份開展了污水處理費(fèi)改革，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展水平，促進(jìn)了污水處理費(fèi)收費(fèi)水平合理上漲。

1、水價(jià)改革成為社會(huì)的廣泛“爭(zhēng)議區(qū)”，建立規(guī)范性的水價(jià)定價(jià)及水價(jià)調(diào)整公開機(jī)制成為水價(jià)改革的基本方向。

各省市水價(jià)總體上呈加價(jià)發(fā)展趨勢(shì)，其目的是為了解決供水企業(yè)成本與水價(jià)的倒掛問題。2011年水價(jià)上調(diào)步伐主要集中在下半年，這主要是因?yàn)榈谒募径葒鴥?nèi)通脹水平有所回落，通脹壓力緩解。自10月份以來，福建廈門、浙江義烏、湖南郴州等20多個(gè)城市，已召開過上調(diào)水價(jià)聽證會(huì)；據(jù)中國水網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，2011年底相比2002年底，北京、深圳、上海、廣州四市自來水價(jià)格分別上漲48%、53.33%、58.25%、46.67%；截至2011年末，全國36個(gè)大、中城市（省會(huì)城市及計(jì)劃單列市）居民生活用水到戶水價(jià)平均值為2.67元/立方米，其中自來水價(jià)格平均值為1.76元/立方米，在到戶水價(jià)中占比72%；污水處理費(fèi)平均值為0.76元/立方米，在到戶水價(jià)中所占比例為28%。由于一些地方水價(jià)調(diào)整過程中，社會(huì)公眾對(duì)價(jià)格調(diào)整聽證程序及水價(jià)上調(diào)幅度是否合理存在較大爭(zhēng)議，不少地方政府開始重視按照國家政策要求規(guī)范水價(jià)聽證程序，出臺(tái)相關(guān)政策文件促進(jìn)水價(jià)成本調(diào)整聽證的透明、公開。如湖北省出臺(tái)了《城市供水價(jià)格調(diào)整成本公開暫行辦法》，要求各地方水價(jià)調(diào)整過程中，供水企業(yè)調(diào)價(jià)成本、成本監(jiān)審和結(jié)果均要向社會(huì)公開。供水企業(yè)如不按規(guī)定公開調(diào)價(jià)成本，調(diào)價(jià)將被終止，企業(yè)也將受罰；海南省也出臺(tái)了《海南省城市供水價(jià)格調(diào)整成本公開實(shí)施辦法（試行）》，要求城市供水價(jià)格調(diào)整必須如實(shí)公開供水成本，價(jià)格主管部門要按照規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審，供水企業(yè)如果不公開或不如實(shí)公開供水成本，價(jià)格主管部門將終止其價(jià)格調(diào)整。在水價(jià)改革的過程中，也暴露了一系列問題，主要體現(xiàn)在到底水資源如何定價(jià)、水價(jià)成本高還是低，不同利益相關(guān)方有著不同的看法，社會(huì)公眾認(rèn)為通脹水平較高，水價(jià)聽證“逢聽必漲”，而且供水企業(yè)成本不透明，因此對(duì)水價(jià)改革存在質(zhì)疑態(tài)度，導(dǎo)致一些地方社會(huì)公眾參與水價(jià)調(diào)整聽證的積極性不高，甚至出現(xiàn)社會(huì)公眾“被代表”問題；供水企業(yè)則認(rèn)為水價(jià)太低，難以維持供水服務(wù)的正常運(yùn)營。然而，一些地方出現(xiàn)的供水企業(yè)水價(jià)調(diào)整聽證會(huì)上“集體哭窮”，背后卻是財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)“全線飄紅”現(xiàn)象也令人深思。據(jù)中國水網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，2011年18家水務(wù)上市公司均公布了2010年年報(bào)，年報(bào)顯示，2010年，我國水務(wù)上市公司全部實(shí)現(xiàn)盈利，無一虧損，各公司平均每股收益0.58元，平均凈資產(chǎn)收益率15.78%，平均銷售毛利率40.02%。從水價(jià)改革過程中暴露的問題看，需要積極促進(jìn)地方政府堅(jiān)持“保本微利”的改革思路，同時(shí)要平衡好供水企業(yè)、社會(huì)公眾的利益訴求，明確政府有關(guān)部門、供水企業(yè)以及社會(huì)公眾在水價(jià)改革中的各自角色定位，并促進(jìn)水價(jià)調(diào)整程序的透明、公開。對(duì)企業(yè)來講，要如實(shí)公開其水價(jià)，水價(jià)到底是高還是低要讓社會(huì)公眾徹底、如實(shí)了解；對(duì)社會(huì)公眾來講，則要履行好水價(jià)聽證的參與權(quán)和信息公開知情權(quán)，積極參與到與其利益攸關(guān)的水價(jià)改革中；對(duì)地方政府來講，則要出臺(tái)相關(guān)政策或法規(guī)規(guī)范，一方面，要推進(jìn)水價(jià)調(diào)整聽證的規(guī)范、透明；另一方面，做好水價(jià)調(diào)整的價(jià)格監(jiān)管，在堅(jiān)持城市供水基本保障設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營堅(jiān)持“保本微利”改革思路下，確保水資源定價(jià)的合理性，以及對(duì)違規(guī)水企予以制約和懲罰，防止供水服務(wù)的“過商品化”。這樣才能更好地增強(qiáng)水價(jià)改革的社會(huì)可接受性。還有一些地方正在探索差別水價(jià)政策實(shí)施的新模式。如江蘇省南通市將差別梯級(jí)水價(jià)政策與企業(yè)環(huán)境行為評(píng)級(jí)聯(lián)動(dòng)起來，對(duì)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)級(jí)為紅色和黑色的高污染企業(yè)執(zhí)行差別水價(jià)。被評(píng)級(jí)為紅色等級(jí)的企業(yè)，其隨水價(jià)征收的污水處理費(fèi)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高0.3元/立方米；評(píng)級(jí)為黑色等級(jí)的，隨水價(jià)征收的污水處理費(fèi)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高0.5元/立方米。執(zhí)行差別水價(jià)的企業(yè)，當(dāng)環(huán)境行為評(píng)級(jí)達(dá)到黃色及以上后，污水處理費(fèi)即按正常標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。