作者：楊歡 臧玉磊 單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)

我國(guó)改革開放三十年來(lái)，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、法治發(fā)展和行政發(fā)展成就。具有鮮明的時(shí)代性和先進(jìn)性特征的社會(huì)主義初級(jí)階段的法治行政正伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨豐富執(zhí)政實(shí)踐而不斷發(fā)行政監(jiān)督是指國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體以及公民依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員行使職權(quán)以及與職權(quán)相關(guān)的行為實(shí)施的監(jiān)視、督促與審查。如果沒有監(jiān)督,行政權(quán)力的行使就會(huì)偏離正確的軌道,出現(xiàn)腐敗,給社會(huì)公共利益造成危害。如何才能進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)和安排?本文擬從行政監(jiān)督制度之于構(gòu)建服務(wù)型政府的重要意義出發(fā),基于制度角度闡述我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督制度主要缺陷,以及如何構(gòu)建符合服務(wù)型政府理念的行政監(jiān)督制度。

一、行政監(jiān)督制度對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府的必要性

服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。[1](p2)它把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。[2](p55)美國(guó)第四任總統(tǒng)麥迪遜曾說(shuō)過(guò):“人類若是天使,則政府無(wú)存在之理由;天使若統(tǒng)治人類,則政府無(wú)制衡之必要”。[3](p261)建設(shè)服務(wù)型政府,保證公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行并使其切實(shí)為人民謀福利,需要建立起完善的行政監(jiān)督機(jī)制。

1.行政監(jiān)督制度是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的是廉潔行政和責(zé)任行政。服務(wù)型政府的建立本身就是強(qiáng)化政府責(zé)任和反腐敗的需要。責(zé)任政府是服務(wù)型政府基本內(nèi)涵之一,如果沒有一套完備的政府責(zé)任約束機(jī)制,政府行為就有可能偏離為民服務(wù)的軌道,而走向?yàn)榧悍?wù),引發(fā)權(quán)力腐敗。責(zé)任行政強(qiáng)調(diào)政府對(duì)其履行的義務(wù)承擔(dān)責(zé)任并且不得擁有其主義務(wù)范圍之外的權(quán)力,也就是說(shuō),服務(wù)型政府同時(shí)也是有限政府。[4]政府的服務(wù)定位還將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化。失去了特權(quán)和特權(quán)意識(shí),行政行為將會(huì)更加貼近其公共性,運(yùn)用公共權(quán)力謀取私利不僅是行政道德的問(wèn)題,而且也不具有制度化的基礎(chǔ)。服務(wù)型政府的透明、參與、公民控制等理念及其實(shí)踐將使腐敗失去滋生的土壤,而行政監(jiān)督制度則是保證將上述理念實(shí)現(xiàn)的制度保證。

2.行政監(jiān)督制度是社會(huì)主義民主政治文明建設(shè)的重要部分。黨的十七大報(bào)告明確提出:“我們必須適應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的新變化,順應(yīng)各族人民過(guò)上更好生活的新期待,把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律,堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的基本目標(biāo)和基本政策構(gòu)成的基本綱領(lǐng)。”作為支撐和制約民主權(quán)利的一系列均衡性制度安排,行政監(jiān)督制度是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要組成部分,也是保證社會(huì)公平正義價(jià)值的重要制度保障。正如德國(guó)政治哲學(xué)家奧特弗利德•赫費(fèi)指出:"要成為正義的武器,劍只能失去它的雙刃性,從一開始就負(fù)起對(duì)正義的義務(wù),認(rèn)真地承擔(dān)起這種預(yù)先義務(wù)的嘗試,是現(xiàn)代政治設(shè)計(jì)的實(shí)踐方面。"在服務(wù)型政府大背景下,行政監(jiān)督制度的完善也是政府合法性地位鞏固和為人民服務(wù)的價(jià)值終極訴求。

3.行政監(jiān)督制度的完善是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想,貫徹“立黨為公,執(zhí)政為民”理念的重要體現(xiàn)。我國(guó)的政府是社會(huì)主義國(guó)家的政府,是人民的政府,是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下履行國(guó)家政務(wù)職能的組織,必須率先垂范實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想,貫徹“立黨為公、執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求,全心全意為人民服務(wù)。作為黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府,怎樣才能始終得到人民群眾的支持和擁護(hù)呢?說(shuō)到底,就是要全心全意為人民服務(wù),堅(jiān)持用人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)來(lái)衡量政府的一切決策,堅(jiān)持“一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來(lái),到群眾中去”的工作路線,堅(jiān)持權(quán)為民所有、情為民所系、利為民所謀,為群眾誠(chéng)心誠(chéng)意辦實(shí)事,盡心竭力解難事,堅(jiān)持不懈做好事。優(yōu)良的黨風(fēng)是凝聚黨心民心的巨大力量,而完善的行政監(jiān)督制度體系下方能保證我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的公務(wù)員隊(duì)伍的純潔性。

二、我國(guó)行政監(jiān)督制度的主要缺陷

我國(guó)傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督體系雖然比較齊全,包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督,政府、司法和人民群眾監(jiān)督,但運(yùn)轉(zhuǎn)效果并不理想。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型,其體系與運(yùn)行機(jī)制的缺陷開始凸現(xiàn)。尤其與黨的十七大報(bào)告提出的“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”[5]的要求尚有較大差距。具體表現(xiàn)為:

1.監(jiān)督權(quán)力指向多元性缺失。現(xiàn)代政治學(xué)關(guān)于權(quán)力制衡理論的一個(gè)重要原則就是監(jiān)督指向必須與權(quán)力指向成逆向平衡配置,即權(quán)力作用對(duì)象必須具有對(duì)權(quán)力運(yùn)用主體的監(jiān)督權(quán)。任何一個(gè)健全的民主社會(huì),監(jiān)督指向都應(yīng)當(dāng)是自上而下、平行制約和自下而上的有機(jī)統(tǒng)一。否則,監(jiān)督指向就會(huì)單一運(yùn)行,從而加大權(quán)力的負(fù)效應(yīng)。我國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)督類型都是以自上而下的內(nèi)部監(jiān)督為主,平行制約和自下而上的監(jiān)督明顯薄弱,致使權(quán)力長(zhǎng)期在指向單一的狀態(tài)下運(yùn)行,使得監(jiān)督在實(shí)踐中被弱化。

2.行政監(jiān)督法律法規(guī)供給不足。行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督,必須有法可依,依法進(jìn)行。改革開放以來(lái),雖然我國(guó)在行政監(jiān)督立法方面己經(jīng)取得了顯著成就,先后制定和頒布了不少有關(guān)行政監(jiān)督和反腐倡廉的法律法規(guī),但從總體上來(lái)看,有關(guān)行政監(jiān)督的法律法規(guī)還不夠完善。一是己出臺(tái)的法律法規(guī)抽象原則多,具體操作規(guī)則少,法規(guī)質(zhì)量有待進(jìn)一步提高;二是法律法規(guī)空缺比較大,許多專門性的監(jiān)督法規(guī),還沒有制定出來(lái),致使許多具體監(jiān)督活動(dòng)往往處于無(wú)法可依、無(wú)章可循的狀態(tài)。

3.行政監(jiān)督主體設(shè)置失衡。雖然經(jīng)過(guò)多年探索,目前我國(guó)已形成了多元化的行政監(jiān)督主體,其在各自領(lǐng)域內(nèi)也發(fā)揮了一定的作用,但由于各監(jiān)督主體彼此之間缺乏密切的聯(lián)系和有效的溝通,沒有形成一個(gè)合理分工、協(xié)調(diào)互動(dòng)的統(tǒng)一整體,致使行政監(jiān)督工作出現(xiàn)不少“真空地帶”和“盲區(qū)”。具體表現(xiàn)為,監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)交叉,職能分工不明確。我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督體系是由不同的監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成的一個(gè)多元系統(tǒng),國(guó)家公職人員作為權(quán)力監(jiān)督的對(duì)象受到多種監(jiān)督。然而,現(xiàn)行各監(jiān)督主體的職責(zé)和范圍并沒有清楚的界定,監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間分工又欠明確具體,職責(zé)交叉重疊,由此在實(shí)際運(yùn)行中常常出現(xiàn)以下問(wèn)題:一方面是管轄的積極沖突,有利的事情爭(zhēng)相管轄;另一方面是管轄的消極沖突,無(wú)利的事情相互推諉。結(jié)果是監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員不少,實(shí)際效用卻不大。