作者：盧金慧 鄒琳琳 單位：中南財經政法大學公共管理學院 四川大學公共管理學院

0引言

行政監督是國家監督的重要組成，是行政管理的一個重要的環節，各國都在為加強行政監督做出不懈的努力，西方國家也試圖通過建立一系列制度來達到加強行政監督的目的。其中，作為西方公務員制度核心的兩官分途制度便是西方國家在漫長的歷史進程中探索出來的加強行政監督的有效措施。

1兩官分途與西方行政監督內涵

所謂“兩官分途”，是指鑒于政務官與事務官在政府中的地位、職責不同，性質、職能相異，采用不同的法定制度來管理這兩類公務員[1]。其中，政務官適用于憲法、組織法和選舉法等，而事務官則適用于公務員法。這兩類官員的評價標準和發展通道不同。“兩官分途”是西方公務員制度的內核，是西方國家公務員制度建立的標志之一，它很好地解決了西方國家以往政府人事制度存在的弊病，確保了整個政府體系的正常運作和為公民服務的有效性。西方國家行政監督體制最初是伴隨著資產階級為限制皇權而建立的新憲政體制———議會制開始發展的，它以權力制衡為基礎，建立了行之有效的行政監督制度和監督方式，使執政黨和政府處于嚴密的監督之下，能夠實現對權力的有效控制和約束，在一定程度上杜絕權力的濫用，防止權力異化，預防腐敗滋生。西方行政監督是政府公共管理的重要環節，是保證國家機器正常運轉必不可少的條件，是維護資產階級統治和資本主義社會長治久安的有效工具[2]。

2借鑒兩官分途與西方行政監督的相互作用的必要性

人的私欲將會導致權力的異化，而對于龐大的國家機器來說，加強行政監督，建立一種合理的、系統的行政監督體系是十分必要的。一味的閉關自守、固步自封，終將導致行政監督的停滯不前，我們應該積極地借鑒西方先進經驗。兩官分途制度深刻地體現了西方行政監督中分權制衡的思想，側重于西方行政監督體系中行政機關內部的監督。推行兩官分途，實行政務類與業務類分類的公務員制度是非常必要的，對進一步完善西方的行政監督體系，加強對政府工作人員的監督，促進公民的參政議政都起著十分重要的作用。我國的政治制度中尚沒有實行兩官分途制度，只根據職務，對公務員中的領導成員和非領導成員做出區分，因此，公務員法既要規范非領導成員的管理，也要規范領導成員的管理，這一點與西方國家不同，體現了我國公務員制度和公務員法的獨特性。萬事皆有其存在的道理，所以這并不意味著兩官分途的理論對中國來說毫無意義，我們仍然能從中獲得諸多啟示。就本文來看，兩官分途中強調通過對政務官、事務官分別進行管理來達到提高行政監督的目的，對我國也有相當大的借鑒意義。我們可以在取其精華，把握其實質的基礎上，深刻理解兩官分途制度中強調的核心理念，理解對于龐雜臃腫的官僚機構通過制度來構建一種結構合理的、自上而下的、彼此相互制約的人事管理制度的必要性。我們在尊重我國政治架構的基礎之上，應該吸取西方先進的經驗，積極地進行實踐，探索出一條真正適合中國的人事管理制度。

3兩官分途與西方行政監督的相互作用的主要表現

西方行政監督以權力制約為目的，形成了外部監督和內部監督兩套系統，并使兩者有效結合，發揮二者的監督合力作用。事實也證明，西方先進的監督制度和多樣化的監督方式使整個政府處于嚴密的監督之中。而兩官分途作為西方公務員制度的核心，在資本主義迅速發展的背景之下產生，在官職分贓制弊端日益顯露的背景下進一步發展，在現代社會政府管理職能日益復雜化，對現代人事管理制度產生迫切需求的背景之下，進一步完善。具體而言，西方國家實行兩官分途制度與西方行政監督的相互作用體現在以下幾個方面。

3.1對事務官的行政行為制度化具體化加強行政監督的力度19世紀后，隨著選舉制度在資本主義國家的廣泛推行，政黨政治的確立，主要資本主義國家相繼形成了兩黨和多黨政治分贓制的政治格局，使得政府組織內部出現了較為嚴重的混亂狀態。兩官分途強調政務官和事務官分途而治，通過將事務官相對獨立出來，建立一種基于理性的官僚體制，在這種官僚體制中實行嚴格的功績制，對其錄用、考核、獎懲、任免、培訓、退休、監督、保障等以一系列的法律制度予以具體規范，各自按照自己的職類、職系、職門的要求工作，升遷路線明晰，行為主體的行動受形式化、非人格化，貫穿著理性精神的組織程序和行為規范的支配，行政主體必須根據普遍主義、形式主義的原則，照統一的標準來對待、處理相關的人和事。斷然拒絕“特權”和原則上拒絕“按具體個案一個一個地”解決問題，體現出一種組織的“目標理性”。因此，在兩官分途理念的影響下，西方行政機關內部傾向于對事務官的行政行為用法律、法規的形式進行嚴格地約束，嚴格規范行政機關的自由裁量權，使得事務官在法律法規的范圍內亦步亦趨。行政機關通過政府機構內部的制度、法律等形式對公共行政機構的自由裁量權進行有效的限制和監督來嚴格規范事務官的具體行政行為以達到提高行政監督的作用。

3.2事務官常任制的實行為自下而上的監督提供了強有力的制度保證現代官僚體制的建立有利于加強行政機關內部自上而下的監督，但自下而上的監督被弱化。要想使政府這個龐大冗雜的國家機器能夠有效的運轉，建立強有力全方位的行政監督網絡是必不可少的。在行政監督網絡中，必須將內部監督和外部監督相結合，自上而下的監督和自下而上的監督相結合。就現代官僚體制的特點來看，行政人員對高層領導的監督難以有效開展或其監督僅僅流于形式而使得群眾監督難以達到既定的效果。毫無疑問，這種現象將極大地助長貪污腐敗之風，處于金字塔頂端的政府官員一旦權力失控，就會只手遮天、無視法律。兩官分途強調對政務官實行任期制，對事務官實行常任制。這種把事務官從政務官中剝離出來實行常任制，一方面，可以在一定程度上減少政務官對事務官的影響，使事務官不受黨派輪流坐莊的影響；另一方面，有利于加強事務官對政務官的自下而上的監督。隨著執政黨不斷地更迭，代表某一群體利益的政務官的政治生涯也將不斷地變化，而事務官則在兩官分途制度的基礎之上實行常任制，終身服務于行政機關的事務官，對于只有短暫政治生涯的政務官的某些不合理的要求可以公正對待，每一個在基層工作，從事具體行政事務的事務官都時時刻刻監督政務官的行為。