作者：宗岳洋 單位：福建省國資委政治部

行政監督是現代公共行政管理過程的重要環節，也是我國社會主義監督體系的重要組成部分。新中國成立以來，我國已初步建立了一套符合國情的行政監督體系。但隨著我國社會經濟的發展、依法行政和行政管理體制改革的不斷深入，行政監督體系中存在的一些問題和弊端，已經對我國經濟建設、法制建設和公共行政管理建設造成了一定的負面影響。研究行政監督體系在實踐中的不足之處，探索完善行政監督體系的途徑，已經成為當前公共行政管理亟待解決的重要課題。

一、行政監督及其體系的概念

在我國，行政監督是指黨、國家機關和人民群眾對行政機關及其工作人員的行政管理活動是否符合國家和人民的利益，是否符合社會主義的民主原則和法制原則所實施的監察和指導。行政監督的主體主要是執政的共產黨和參政的各民主黨派，還有各種各樣的社會團體及所有社會成員也是可成為主體的。行政監督的對象主要是各級國家行政機關及其公務人員。行政監督作為一種特殊的監督，具有適用對象的廣泛性、在監督體系中具有主導性和監督過程中具有主動性等特點；其特殊性在于其政治性，在于其權力是政治權力，而政治是國家的治理活動，因此，行政監督是與國家治理緊密聯系在一起的，是普遍存在的。行政監督體系指各行政監督方式構成的行政監督機構的總稱。我國行政監督體系的初創工作是從新中國成立后開始的，幾十年來，經過不斷的建立健全，現已形成具有中國特色的全方位的、多元化的較為完整的行政監督體系。根據主體的不同，行政監督可分內部監督和外部監督兩大類。外部監督是指行政機關以外的權力與非權力主體對行政機關及其工作人員實施的監督，包括:國家權力機關的監督，即人民代表大會及其常委會的行政監督；國家司法機關的監督，即人民檢察院和人民法院實施的行政監督；中國共產黨作為執政黨實施的行政監督；人民政協以及各民主黨派的行政監督；社會群眾及輿論監督，主要是指各人民團體(工、青、婦等)、群眾組織、企事業單位、公民個人以及新聞媒介對國家行政機關及其工作人員實施的監督。內部監督又分為專門監督和層級監督兩類。專門監督是指政府專設的監督機構實施的行政監督，包括行政監察和審計監督；層級監督是指各級行政機關及其主管按行政隸屬關系自上而下或自下而上進行的監督。

二、當前我國行政監督體系存在的問題

近年來，我國行政監督工作不斷加強，行政問責不斷推進，有些官員因過失而被問責。但是，我國行政監督體系發展較晚，并且整個監督體系龐雜，缺乏應有的獨立性和權威性外，我們的行政監督體系中還存在著一系列明顯的缺陷。

（一）行政監督體系的整體功能不強在監督實踐中，由于政府機關內外各種監督之間的關系還沒有理順，各種監督主體間存在著監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確的問題，彼此間缺乏聯系和溝通，工作中各自為戰，尚未形成嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體，使監督工作存在“交叉帶”和“空白帶”。目前我國行政監督體系中承擔反腐保廉職能的專門監督機構有三家：黨的紀律檢查委員會、政府系統的監察機構和隸屬檢察院的反貪污賄賂工作局。根據有關規定，三家機構監督的職能范圍是按監督對象的身份及其違紀違法嚴重程度不同來劃分的：紀檢部門監督的是全體黨員，監察部門監督的是政府機關公務員，反貪部門監督的是違反刑法的貪污賄賂分子。但在行政監督實踐中，由于監督對象中的公務員大多數是黨員，而且相當多的貪污賄賂行為的違紀違法后果在審理之前難以預先界定，所以很難做到按對象身份和違紀違法嚴重程度來確定監督機關，這就造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，有時還導致在案件受理、查辦、移送、處理等工作環節中相互間的沖突和矛盾。而就行政機關內部監督體系的監察與審計等專門監督而言，在對國家行政機關中同一經濟違法案件的檢查、調查取證等工作程序上基本重復。對既違反經濟法規、又違反政紀的案件，經濟監督部門對違反經濟法規的工作人員做出“罰款”或沒收的處理決定，有時不向行政監察機關通報情況和移送監督處理結果材料。或者行政監察機關受理對違反政紀的工作人員做出處理決定，不向經濟監督部門反饋有關信息，也不移送其政紀監督處理結果材料，使違法者不能受到應有的處罰。在監督工作中對那些界限不清的疑難案件，有時還出現各監督部門互相推委、扯皮，無人監督的狀況，從而削弱了行政監督的整體效能，導致了監督機制弱化，缺乏監督合力。

（二）行政監督主體缺乏應有的獨立性“任何權力制約機制的有效運行都毫無例外地取決于其地位的獨立，獨立性是行政監督的本質特征和內在要求。”但是，我國行政監督主體的地位卻不獨立，導致缺乏監督力度。在我國行政機關內部監督體系中，設置在政府內部的行政監察機關，受同級政府和上一級監察機關的雙重領導，在這種雙重領導體制下，受地方保護主義的影響，內部監督機構往往難以從全社會和宏觀上實現監督，從而使監督陷于一種兩難境地，嚴重制約了監督機構的獨立性、公正性和權威性。此外，在行政機關外部監督體系中，人民代表大會及其常委會對國家行政機關的監督理應是最有權威的監督，但目前人大監督是法律地位高而實際地位低，人大也不能真正獨立行使監督權力，突出表現在“監督機構不健全、監督措施不得力、監督效果不理想”。

（三）行政監督法律制度亟待健全行政監督立法是依法實行行政監督的前提和基礎。只有盡快建立健全各種行政監督法律法規，行政監督才能有法可依、統一標準，避免監督的盲目性和隨意性。長期以來，我國行政監督立法工作比較薄弱，盡管也制定了一些法律法規，如《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政監察法》、《審計法》等。但從總體上講，仍不能滿足當前行政監督發展的實際需要，有些領域還是空白。比如社會監督方面，或者缺乏法律保障，或者沒有程序規范，從而致使人民群眾等一些社會監督流于形式而得不到落實，因此行政監督立法亟待加強。此外，已經制定的法律當中很多都是一些原則性規定，實踐操作性不張，難有實際效果，還需進一步修改和完善。而一些監督主體的監督權也缺乏保護措施。近幾年來，一些新聞記者采訪難的問題屢見報端，有些受到行政權力的干預，有些受到當事人的阻攔，有些甚至遭到圍攻和毆打。這表明監督主體的監督權急需得到法律的保護。