本文作者：張巍 王恒昕 單位：哈爾濱師范大學(xué)學(xué)生工作處 哈爾濱師范大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)工作處

一、公眾參與地方行政立法的相關(guān)概念

（一）行政立法

行政立法是一個(gè)學(xué)理上的概念，而并非法律上的專門(mén)術(shù)語(yǔ)。所謂行政立法，從動(dòng)態(tài)的層面上說(shuō)是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)；靜態(tài)意義上，行政立法主要是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按照法定程序制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章。行政立法的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，行政立法要在法律規(guī)定的權(quán)限和范圍內(nèi)進(jìn)行，其法律效力要低于憲法和法律。

（二）地方行政立法

相對(duì)于中央行政立法而言，地方行政立法指的是有權(quán)限的地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按照法定程序制定行政規(guī)章的活動(dòng)及其結(jié)果。地方行政立法是構(gòu)成國(guó)家立法體系的重要組成部分，根據(jù)《立法法》中對(duì)于地方行政立法的有關(guān)規(guī)定指出，有立法權(quán)限的地方行政機(jī)關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府和作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府。其主體不僅包括較大市以上的地方人大及其常委會(huì)，還包括較大的市以上的人民政府。

（三）公眾參與地方行政立法

公眾參與地方行政立法是指省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定本轄區(qū)行政法律規(guī)范時(shí)，政府公開(kāi)相關(guān)立法信息，社會(huì)公眾在獲得這些信息后自愿平等地參與到地方政府立法活動(dòng)中，通過(guò)與地方政府的交流互動(dòng)從而對(duì)地方行政立法活動(dòng)產(chǎn)生影響的行為。公眾參與地方行政立法是社會(huì)公眾與地方政府互動(dòng)決定地方行政立法的過(guò)程。公眾參與地方行政立法中的公眾，不僅指的是排除了通過(guò)制度安排進(jìn)入到公共機(jī)關(guān)而成為權(quán)力行使者，參與地方行政立法活動(dòng)的專家和學(xué)者以外的自然人，還包括法人組織。這些非政府組織在地方立法的活動(dòng)中起到了越來(lái)越大的作用。

二、公眾參與地方行政立法的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)原則

人民主權(quán)從字面上理解為人民擁有的國(guó)家權(quán)力。我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”黨的十三大報(bào)告指出“社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，是人民當(dāng)家作主”。關(guān)于人民主權(quán)的問(wèn)題，在不同的國(guó)家有著不同的規(guī)定，公眾參與行政立法是人民主權(quán)原則在行政法領(lǐng)域中的延伸，是保證行政立法合法性的重要條件。地方行政立法中的公眾參與凸顯了人民當(dāng)家作主的地位，提高了行政立法的民主化、合法化和科學(xué)化。

（二）行政法學(xué)中的“控權(quán)論”思想

有權(quán)力的存在，就有權(quán)力被濫用的可能性。所以，權(quán)力需要控制。“控權(quán)論”的基本思想是行政法在調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系時(shí)，其重點(diǎn)是控制行政主體的權(quán)力，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益免受行政權(quán)力濫用的侵害。而行政立法權(quán)作為行政權(quán)力中最為特殊的一種權(quán)力更應(yīng)該加以控制。對(duì)行政權(quán)力的控制，一方面政府要接受立法機(jī)關(guān)的委任立法權(quán)，并且在立法過(guò)程中擁有自由裁量權(quán)。另一方面立法機(jī)關(guān)要對(duì)行政機(jī)關(guān)立法進(jìn)行控制，社會(huì)也要對(duì)政府的自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。公眾監(jiān)督行政立法就要參與到行政立法過(guò)程之中。行政法權(quán)作為控制和規(guī)范行政權(quán)力的專門(mén)法律，必須要得到有效的規(guī)制，否則，由其產(chǎn)生的法規(guī)和規(guī)范的合法性就會(huì)受到懷疑甚至是否定。另外，行政立法中的行政機(jī)關(guān)也必須要在同公民進(jìn)行廣泛討論，接受民意的情況下進(jìn)行行政立法。只有廣泛的聽(tīng)取民意，才能增強(qiáng)行政立法的合法性和可行性。

（三）正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序原則是指“行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等”。只有程序正義才能出現(xiàn)公正的結(jié)果。公眾有表達(dá)自身利益和愿望、參與立法過(guò)程或是影響立法結(jié)果等通過(guò)合理的途徑參與立法活動(dòng)的權(quán)利。所以行政立法活動(dòng)要公開(kāi)化和透明化，允許公眾自由平等的參與到行政立法活動(dòng)中來(lái)。只有這樣才能夠使行政立法的結(jié)果得到公眾的認(rèn)可并自覺(jué)的遵守，提高行政法律法規(guī)的可執(zhí)行度。

三、公眾參與地方行政立法的重要意義

隨著我國(guó)社會(huì)主義法制體系的不斷完善，立法質(zhì)量的提高問(wèn)題越來(lái)越受到重視。公眾可以通過(guò)各種途徑和方式參與到行政立法的過(guò)程中來(lái)，使立法質(zhì)量得到了提高，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律制度的科學(xué)性和合理性。這種讓公眾參與到地方行政立法中來(lái)的舉措，充分體現(xiàn)了人民的民主權(quán)利，得到了各級(jí)立法機(jī)關(guān)的普遍認(rèn)同，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，保障地方行政立法科學(xué)性和可行性的重要途徑

依法治國(guó)是社會(huì)主義現(xiàn)代化法治國(guó)家治國(guó)的基本方略，是社會(huì)文明和進(jìn)步的重要標(biāo)志，是一切國(guó)家機(jī)關(guān)所不能違背的基本原則。黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，所以國(guó)家法律的制定要充分表達(dá)人民的意愿，規(guī)章的建立要給予公眾表達(dá)自己意愿的各種渠道，充分考慮不同群體的利益要求，廣泛征求社會(huì)各階層和群體的意見(jiàn)和建議，使公眾感受到自己是國(guó)家的主人，是法律規(guī)范制定的主體。由于立法的結(jié)果是征求了社會(huì)不同階層的意見(jiàn)和建議，由此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的立法是符合公眾的需要的，所以這才能夠使公眾更加的信服，也會(huì)因此而更加自覺(jué)的遵守和執(zhí)行。公眾參與地方行政立法同時(shí)也為行政立法的科學(xué)性，合理性和可行性提供了依據(jù)和保障。由于行政立法過(guò)程征得了社會(huì)公眾的意愿和要求，體現(xiàn)了公眾參與權(quán)力，所以，在總結(jié)和歸納群眾意愿基礎(chǔ)之上建立的法律法規(guī)必然會(huì)得到公眾的信任和支持，從而獲得其應(yīng)有的權(quán)威性。這樣才能夠在執(zhí)法的過(guò)程中得到公眾的擁護(hù)和支持，由此提高法律法規(guī)的科學(xué)性和可行性。如果在行政立法的過(guò)程中不征求群眾的意愿和要求，那么，地方行政立法的過(guò)程中就很可能由于本位利益的考慮或者是受到立法工作人員個(gè)人的好惡而出現(xiàn)偏差，從而造成行政立法信息的片面性和信息失真，最終影響到地方行政立法的科學(xué)性。所以，在地方行政立法過(guò)程中離不開(kāi)公眾參與。強(qiáng)調(diào)公眾參與地方行政立法，會(huì)調(diào)動(dòng)廣大群眾參與行政立法過(guò)程，使立法結(jié)果內(nèi)化于自己的頭腦中，并提高遵紀(jì)守法的自覺(jué)性和積極性，也提高了地方行政立法的實(shí)施效果。只有廣泛的聽(tīng)取民意，保障公眾的參與權(quán)，公正公開(kāi)的立法，才能夠創(chuàng)造出使公眾普遍認(rèn)同和接受的地方行政法律法規(guī)。所以，公眾參與地方行政立法，是依法治國(guó)，提高地方行政立法科學(xué)性和可行性的重要途徑。