1穩定和完善農村基本經營制度

家庭承包制作為一項制度創新，有利于把勞動者的貢獻與勞動者的回報有機地統一起來，這就有利于激勵農民的內在動力，滿足農民的內在欲望，最大限度地把農民群眾的積極性調動起來。無論何種制度創新，農業直接生產過程最適宜家庭經營的制度安排的原則是不能動搖的。應當說，家庭經營所形成的激勵機制與約束機制，以及避免外部性損失，堪稱為農業經營中有著最大制度績效的好形式。而其在實際運行中所暴露出來的某些缺陷，應當更多地歸咎于制度外的經濟變量。作為一種制度創新，可以改變家庭經營規模，卻不可以改變家庭經營的內在機制———激勵機制與約束機制。這是在無數次農地制度變革的不斷試錯中得以證實的。即使是農業現代化程度很高的國家，一般都是以家庭農場為主要形式［2］。在工業化、城鎮化快速推進的背景下，農業家庭承包經營也面臨著新的挑戰。主要表現在隨著農村勞動力持續向外轉移，務農勞動力老齡化現象越來越嚴重，農業兼業化副業化越來越普遍。對家庭承包制還必須隨著變化了的條件，進一步加以完善。

(1)發展農業規模經營，提高農業專業化、社會化水平，采用農業先進技術裝備，促進農業向高產、優質、高效的方向發展。而發展農業適度規模經營與轉移農業勞動力是相輔相成的，即發展農業適度規模的前提，是相當一部分農民愿意放棄土地，穩定地轉入非農產業與城鎮，使土地有可能向專業戶集中。國內外發展農業規模經營的實踐經驗表明，當二、三產業還不發達，城鎮化水平較低，土地還是農民基本謀生手段，農民是不愿意放棄作為自己安身立命的土地的;當二、三產業相當發達，工業化城鎮化快速推進，導致土地資源越趨稀缺，并顯示出土地迅速增值的前景時，農民也不愿意輕易放棄土地。發展農業適度規模經營的最佳時機應當是相當大比例的農民已經從非農產業獲得豐厚穩定的收入，不再把土地視為謀生的主要手段，與此同時，土地迅速增值的前景尚未顯現，因而農民不會為了追求高額增值而固守土地不放。如果能夠抓住這個時機發展農業適度規模經營，就能以較低的運作成本，取得較好的改革成果。但是，對于人多地少的國家和地區，這種時機往往不容易出現。因而發展農業適度規模經營步履維艱。像日本和我國的臺灣地區，家庭經營規模長期保持在1hm2左右就是例證。

(2)推進農業產業化。家庭承包制作為一項制度創新，主要是解決農業生產體制的問題。它并沒有(也不可能)解決生產與市場的銜接問題，這仍然是制約我國農業發展的重要因素。長期以來，人們都認為農業是社會效益很大、經濟效益很低的產業，而實行農業產業化，通過生產要素的優化配置和重新組合，把貿、工、農與產、加、銷有機統一起來，使農民也能分享農產品生產、銷售所增值的一部分價值，這就有利于促進農業由低效益產業轉變為高效益產業。當前制約我國農業產業化的諸因素中，農業專業化、集中化和社會化占有極其重要的位置。伴隨著農業專業化、集中化和社會化程度的提高，農業部門內部的聯系以及農業部門與非農業部門之間的聯系，必然不斷地增強著，從而呈現橫向一體化和縱向一體化趨勢，提供了農業產業化形成的基礎性條件。

(3)大力發展農民專業合作社。改革開放以來，我國農村商品經濟比較發達的地區，農民家庭經濟發展很快。這種經濟是以發展商品經濟為目的，以專業化生產為特征。農民專業化程度越高，越是強烈要求提供各方面的社會服務。而農村原有的社區性合作組織，又沒有社會服務功能，這就必然促使農民自己聯合起來，各類專業合作組織便因此應運而生。初級專業合作組織主要是提供社會服務，高級形式的專業合作組織，還經辦經濟實體，具有為農戶進行加工、儲運等社會服務功能，有效化解農戶的市場風險。2012年12月召開的中央農村經濟工作會議討論了《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見(討論稿)》。會議強調，要積極創新農業生產經營體制機制。當前和今后一個時期，要按照黨的十八大要求構建集約化、專業化、組織化和社會化相結合的新型農業經營體系。要“守住一條底線”，即充分保障農民土地承包經營權，不能限制或者強制農民流轉承包土地。要“抓住兩個關鍵”，即著力培養新型經營主體，既注重引導一般農戶提高集約化、專業化水平，又扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場;著力發展多種形式的新型農民合作組織和多元服務主體，通過提高組織化程度實現與市場的有效對接。這就為我們解決問題、深化改革進一步明晰了方向。

2積極完善農業支持、保護制度

市場經濟本質上是一種競爭性經濟，就其內在屬性而言是排斥保護的。但由于農業(這里指從事初級產品生產的種植業和飼養業)是社會效益很大、經濟效益很低的弱質產業，在市場經濟條件下，無論是在產品市場競爭中，還是在生產要素配置競爭中，往往處于軟弱不利的地位。由此決定了農業在國家的宏觀調控中，是需要加以特殊保護的產業。市場經濟是以市場機制作為資源配置的基礎性手段，并以資源的趨利性流動重組來實現資源優化配置為特征的。如果沒有政府的特殊保護，商品生產主體出于自身經濟效益最大化動機，必然會將資源轉向比較利益高的非農產業，從而削弱了農業這個基礎。政府只有通過增加投資、價格保護等措施來提高農業比較利益，才能有效阻止農業資源的無序流動，增進全社會的福利總量。農業規模經營較小的日本，政府的農業支持總量相當于本國農業總產值的60%多;農業經營規模相當大的美國和加拿大，政府的農業支持總量相當于本國農業總產值的30%多。我國農業發展的歷史經驗表明，僅僅依靠以活勞動為主的傳統要素投入方式，是不可能滿足快速推進的工業化、城鎮化對農產品日益增長的需要。以節約土地為目標的現代化生產要素的先行投入，必然成為提高農業勞動生產率的先決條件。而現代農業生產要素的投入又是以資金為載體的。世界農業發展史上，曾經出現這么一種奇怪現象，這就是曾經一度被稱為“世界糧倉”的工業不發達國家，現在反而從工業發達國家進口糧食，出現所謂“糧食倒流”現象。當前世界出口糧食最多的國家，都是工業化高度發達的國家。其原因在于農業現代化問題，實質上是資金投入問題。而工業化發達的國家，由于資本積累能力強，能夠滿足農業現代化所必須的大量資金投入。問題的實質在于，我國工業化、城鎮化發展到今天，還需要農民、農業、農村為其提供資本原始積累。具體表現在農民工與城鎮居民的勞動力價格剪刀差以及農用地轉化為工業化、城鎮化建設用地的土地價格剪刀差，還將持續較長時間。要真正實現農業為工業化、城鎮化提供資本原始積累向工業反哺農業、城鎮支持農村轉變，還有待于我國工業化、城鎮化程度的更大程度的提高。在這種背景下，農業資金投入不足、農業現代化滯后，似乎是難以避免的。

21世紀初以來，我國政府減輕農民負擔突出表現在農村稅費改革上。2000年以來的農村稅費改革，主要做了兩件事情:①正稅清費，取消鄉統籌、村提留、各種專門面向農民的集資攤派以及行政事業性收費;②從減免征農業稅到全面取消農業稅。這兩件事可為農民減輕負擔1200多億元。政府增加對農業投入，是支持、保護農業的重要舉措。近年來國家加大對“三農”支持力度、減輕農民負擔的同時，財政對農業支持形式也在發生變化。其中較為突出的政策變化，是財政對農民的直接補貼明顯增加。為了支持糧食主產區的生產和調動農民種糧積極性，從2004年起實行“三補貼”政策(良種補貼、種糧補貼、農機具購置補貼)，直接把財政對農業的補貼發放到農民手中。從2006年開始，在“三補貼”的基礎上增加了農資增支綜合直補，發展成為“四補貼”，當年各項農業補貼資金額就達310.5億元。2007年中央財政進一步加大農業補貼的規模，農資增支綜合直補資金達到276億元，糧食直補資金達到151億元，兩項直補合計達到427億元，占中央財政支農資金總量的10%以上。農業直補政策的積極作用是調動農民種糧積極性，增加糧農收入，提高農業技術裝備水平。農村稅費改革之后，我國農村經濟社會的主要矛盾發生了深刻的變化，即從以往的“負擔過重”逐步轉變為“公共品供給嚴重不足”。我國農村稅費改革之前，縣鄉政府雖然形式上承擔了提供農村公共產品供給的主要責任，但與城市財政供給體制不同，農村公共產品的供給并未真正納入政府一般財政預算體系，而是主要向農民收取“三提五統”等預算外收費和其他財政體制外收費來獲得資金。農村稅費改革之后，取消了“三提五統”和其他財政體制外收費項目，財政預算資金對農村公共品長期投入不足的矛盾凸顯。正是在這個背景下，中央提出了“讓公共財政陽光逐步照耀農村”，并以此作為新時期財政支持“三農”的基本指導思想。財政支持“三農”政策因此出現了重大轉變，一個與社會主義市場經濟體制大體相適應、以全面建設小康社會為目標、以統籌城鄉經濟社會發展為方略、以確保國家糧食安全和農民增收、深化農村改革、加快農村社會主義事業全面進步為主要內容的新型農村公共財政框架體系初顯端倪。“公共財政覆蓋農村”的政策出臺后，公共財政支持“三農”的力度明顯加大，中央財政用于“三農”的資金從“十五”期間的每年平均2260多億元，到2007年的4318億元，再到2008年的5955億元，以及2011年的10419億元。今后應當按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，通過強化政策措施、創新體制機制、完善管理制度，探索完善城鄉要素平等交換關系，健全“三農”投入長效機制，提高支農資金使用率的體制框架和有效途徑。

3健全嚴格規范的農村土地管理制度

要按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的要求，探索堅持和實行最嚴格耕地保護制度和節約用地制度，建立健全土地承包經營權流轉市場和城鄉統一建設用地市場，制定和強化最大限度地保護耕地和農民土地權益的制度規則和政策措施。我國農村經過30多年的改革，與社會主義市場經濟體制相銜接的農村土地產權制度改革框架已初步建立，廣大農民群眾獲得了長期不變的土地承包權和使用權，農民土地使用權長久化、資本化、物權化作為發展方向和趨勢基本上確定下來了。但是，至今農村土地產權制度還不完善，如何維護農民的土地財產權，保障農民的合法權益，確保農民收入的持續增長，乃是深化農村土地產權制度改革必須解決的帶有根本性的問題。按照我國憲法和土地法的規定，除法律特別規定的屬于國家所有的土地外，農村范圍內的土地為農民集體所有。但是，在實際運作過程中，農民并沒有行使土地所有權的組織形式和程序。實際行使土地所有權，特別是行使土地出讓權力的，往往是鄉村少數干部。廣大農民群眾根本沒有知情權、參與權、申訴權，難以有效保護自己的土地。依據我國現行法律法規，國家是唯一的土地出讓者，農村土地要轉換為非農建設用地，必須由國家征用后再轉讓給土地使用者。農民無權出讓屬于自己的土地。農民集體土地所有權在經濟上沒有得到實現，更談不上充分實現。針對這種合法不合理的現象，溫家寶在2011年12月的全國農村工作會議上就曾指出:土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。應該看到，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化、城鎮化成本，有必要也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，2012年一定要出臺相應法規。自2012年起各地積極貫徹中央的政策，不斷推進農村集體土地確權登記發證工作，讓農民清楚知道自己的合法權益，防止以農村集體所有名義，強征農民土地。農村集體土地征收補償條例也在抓緊制定出臺，核心是圍繞較大幅度提高補償標準。根據我國憲法和土地法以及十七屆三中全會《決定》的精神，農用土地的流轉不得改變土地所有權性質。因而所能流轉的只是土地經營權或使用權。

20世紀80年代中期以來，中央發布了一系列重要文件，鼓勵農民因勢利導地轉讓土地承包經營權，但是，時至今日，轉移的比例還比較低。主要原因:①農戶經營的普遍兼業化，導致土地經營權流轉市場供給不足。②農業比較利益低，導致土地經營權流轉市場需求不足。③農業社會化服務發育滯后，嚴重制約了土地規模經營。為了確保土地經營權流轉的健康發展，必須堅持以下基本原則:①保持家庭承包制的長期穩定。穩定是流轉的前提條件，只有土地承包關系長期穩定，農戶才會根據自己的實際情況，決定土地的流出或流入，土地經營權流轉市場才有可能發育起來。②土地經營權流轉必須遵循“自愿、有償、依法、規范”的原則。土地經營權是否流轉，以何種形式流轉，均應由農戶自主決定，任何組織和個人無權干預。土地經營權流轉的轉包費、轉讓費以及租金等全部歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留。土地經營權流轉必須以法律為依據，不得改變土地所有權性質，不得改變土地農業用途，不得侵犯承包方的利益。③要建立土地承包經營權流轉服務組織，完善土地承包經營權流轉市場。除了必須加強市場中介組織建設，還應建立健全估價評估中心。使土地經營權流轉有章可循，有價可依。要改革農村集體建設用地制度［3］。我國農村集體建設用地規模龐大，其總量約1800萬hm2，相當于全部城市建設用地的2.5倍。十七屆三中全會的《決定》已明確提出:“逐步建立城鄉統一建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有同等權益。”這意味著將從根本上改變土地制度的二元性，實現農村集體土地與國有土地的“同地、同價、同權”。為此，必須著手修改相關法律法規，制定相應管理規則。即通過總結近年來各地進行的試點，制定允許農村集體建設用地規范入市的法規條款，引導農村集體建設用地流轉在合法的軌道上運行，促進形成統一的城鄉建設用地市場。與此同時，還應制定專項管理法規，對農村集體建設用地進入市場的條件、范圍、交易程序、收益分配、交易登記和糾紛調處等相關問題的詳細規定，使其具有可操作性。

4逐步建立多元化現代農村金融制度

當前我國金融領域面臨的主要問題是，城市金融過剩，農村金融不足，以及與其相聯系的農村金融市場發育嚴重滯后。我國現行的市場經濟還只能說是政府主導型的市場經濟。要不要市場化，如何市場化，完全取決于政府的意志。政府是農村金融制度的供給者，他從自身的戰略目標出發對農村金融作出制度性安排。那么，農村金融市場作為市場經濟的重要組成部分，為何沒有在農村迅速發育起來呢?這是因為，在我國工業化、城鎮化過程中，農民承擔著資本原始積累的任務，且這個任務又是建立在抑制農村要素市場發育的基礎上，或者說是以城鄉要素交換不平等為代價的。隨著我國農村經濟體制改革的深化，農村金融體制的問題越來越凸現出來。集中表現在市場化程度低，計劃經濟色彩濃厚，金融機構職能錯位，很多領域存在空白，農村資金被城市大量抽走，“資金貧血”相當嚴重。隨著農村經濟的發展，農村金融供需缺口越來越大，矛盾越來越尖銳。農村經濟的發展在很大程度上是和農村金融市場的發育聯系在一起的。溫州是我國民營經濟較為發達的地區，民營企業(80%以上是農民創辦的)在二、三產業的比例高達92%。溫州民營經濟的蓬勃發展固然有力地推動著市場經濟的迅速發展，但是，溫州民營經濟的持續發展又嚴重受制于農村金融市場(陽光市場)的不發育，使得溫州民營經濟長期缺乏正規金融市場的支持。在這種情況下，必然出現各種各樣的地下金融組織。但是，民營企業的資金來源過度依賴這類金融組織，必然要付出高昂成本，面臨極大風險。直至暴發破壞性極大的民間金融危機。

2011年下半年那場引起舉國上下高度關注的溫州民間借貸危機，被人們認為是“倒逼”溫州金融綜合改革的直接原因。因為在嚴重的民間借貸危機中啟動金融改革，比較容易凝聚共識。2002年8月，時任央行行長戴相龍專程到溫州調研5d，提出溫州金融體制改革設想。2002年12月，浙江省政府和中國人民銀行上海分行聯合在溫州召開“深化溫州金融體制改革工作會議”，宣布溫州作為全國唯一的金融改革試驗區，正式啟動新一輪改革。但是近10年來幾乎沒有實質性的進展。直至2011年下半年溫州民間金融危機暴發，引起中央高層領導的高度關注，改革才駛入快車道。從溫州金融綜合改革試驗區方案的提出，到國務院正式批準實施“總體方案”，前后不到半年時間。國務院常務會議確定溫州金融改革的12項任務，歸納起來突出5個重點:①健全小微型企業金融服務體系，包括推動符合條件的小額貸款公司轉制為村鎮銀行。②開辦民間借貸登記服務中心以及民間資本管理公司，拓寬民間資本投資渠道。③發展針對小微企業的專營機構，鼓勵銀行業金融機構擴大對中小企業的資金支持。④發展新興市場，如股權、產權和財務權流轉等。⑤健全地方監管體系，防范金融風險［4］。溫州金融體系改革的第1步，是盡可能建立更多的中小銀行，尤其是以民營資本為主體的中小銀行(村鎮銀行)，這既是為了解決小微企業貸款難問題，也是為了解決民間資本的出路，以及為形成多元化金融體系探路，滿足農業、農民、農村多元化需求。

5建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度

工業化、城鎮化和農業現代化是城鄉一體化的產業基礎。我國的實踐經驗表明，僅僅依靠超前的工業化、過度的城鎮化，而沒有農業現代化的同步發展，很難改變農村的落后面貌，而且容易導致農業的萎縮以及嚴重的“城市病”。只有“三化”同步推進，才能實現城鄉各方面的協調發展和良性互動。2010年我國工業增加值占國內生產總值的40.2%，重工業產值占工業總產值的比例達到70%以上，標志著我國的工業化已進入中后期階段，初步具備工業反哺農業、城市支持農村的基本條件。從我國國情出發，推進農業現代化必須貫徹工業反哺農業、城市支持農村的條件。努力使農村勞動力轉移與工業化的發展相適應，使農村人口的遷移與城鎮化的發展相適應，農業的發展與二、三產業發展以及城市發展相協調。黨的十八大報告把信息化專列出來，從而把“三化”進一步細分為“四化”，并突出強調，要加快發展現代農業，促進“四化”同步和城鄉發展一體化［5］。生產要素在城鄉之間自由流動和平等交換，是城鄉一體化的運行機制。改革開放30多年來，盡管我國農村經濟發生很大的變化，但是，城鄉差別不僅沒有因此而縮小，還呈現持續擴大的趨勢。這固然有很多方面的原因，但其中一個很重要的原因，就是農村生產要素(包括勞力、土地、資金等)市場發育嚴重滯后。即農村生產要素的市場化程度很低。農民通過生產要素價格剪刀差為工業化、城鎮化提供資本原始積累。關于這個問題，美國芝加哥大學蓋爾•約翰遜教授曾經作了深刻的剖析:“在我整個職業生涯中，我一直試圖說明一點:農民的福利不僅取決于他們擁有多少資源(包括人力的、物質的和金融的)，還取決于要素市場的運作情況(包括勞動、土地和資本市場)。”“確保農民充分分享經濟增長成果的途徑只有一個，那就是改善要素市場的運作。這點在中國尤其重要，因為每一種主要的生產要素的市場(勞動、土地和資本或信貸)在中國都依然受到很大的約束，存在很多缺陷。中國未來要素市場表現如何，將在很大程度上影響農業生產績效和農民收入的提高。”顯然，只有從根本上破除城鄉分割的二元要素市場，創造條件使生產要素在城鄉之間自由流動和等價交換，城鄉差別才能迅速縮小，城鄉一體化始能實現。

促進公共資源在城鄉之間均衡配置，實現基本公共服務均等化，是城鄉一體化的重要標志。城鄉居民公共服務嚴重失衡的根本原因，在于城鄉分割的二元公共服務體制。要積極推進城鄉基本公共服務均等化，首先必須破除城鄉分割的二元公共服務體制，盡快建立城鄉統一的公共服務體制。城鄉基本公共服務均等化，就是確保城鄉公民基本生存權和發展權所提供的均等化服務。嚴格意義上的均等化包括機會均等、原則均等、過程均等和結果均等。在實施城鄉基本公共服務均等化過程中，公共服務水平可以有高有低，但制度應當是統一的。推進城鄉基本公共服務均等化應當按照“完善體系，對接制度，提高水平，重點支持”的整體思路，逐步統一城鄉基本公共服務制度，逐步縮小城鄉基本公共服務差別。城鄉公共服務均等化或一體化，包括城鄉教育均等化或一體化;城鄉文化均等化或一體化;城鄉醫療衛生均等化或一體化;城鄉養老保險均等化或一體化;城鄉勞動就業均等化或一體化;城鄉基礎設施均等化或一體化等。一旦城鄉基本公共服務均等化或一體化的目標實現了，億萬農民工轉變為市民的條件也就“水到渠成了”，城鄉分割的二元戶籍制度也就自然而然消亡了。

作者：黃愛東 單位：中共廈門市委黨校