一、成人高等教育恢復與發展時期的政策嬗變

（一）成人高等教育政策制定的社會背景

這一時期是成人高等教育恢復與發展時期，改革開放帶動了經濟的建設與發展。眾所周知，１９７８年十一屆三中全會在新中國的歷史中起著重要的意義，它無可畏忌地沖破了“兩個凡是”的束縛，是一次不可置疑的重大思想解放，為成人高等教育的恢復與發展奠定了基石，成人高等教育發生了重大的轉變，邁入了恢復與發展階段。鄧小平同志極為重視科技與教育在國家發展中的重要作用，果斷地確立科學與教育在我國社會主義現代化建設中的戰略性地位。鄧小平同志在十二屆三中全會中提出了經濟體制改革的決定，我國大部分地區的經濟都開始恢復并凸顯快速發展之勢，從而對各領域人才的需求與日俱增。因此，在這樣的社會背景之下，經濟的快速恢復與發展急需各層次教育的恢復與發展來支撐，而成人高等教育的發展也必須依賴經濟發展作為物質保障，要加速社會主義現代化的進程就必須依靠完善的教育體制來推動與護航。由于“文革”十年給我國的教育體制帶來了不可挽回的創傷，成人高等教育也處于奄奄一息的狀態之中。黨與政府為了滿足社會經濟發展對高素質人才需求的壓力，開始恢復與發展高等教育（包括成人高等教育）。

（二）主要政策文本與特點

這個時期有關成人高等教育政策文本主要有：國務院批準教育部與中央廣播事業局制定《中央廣播電視大學試行方案》（１９７９年），國務院批準教育部下達《關于大力發展高等學校函授教育和夜大學的意見》（１９８０年），國務院批準教育部《關于〈高等教育自學考試試行辦法〉的報告》及《高等教育自學考試實行辦法》（１９８１年），中國成人教育學會在北京成立（１９８１年），教育部下達了《關于高等學校函授教育和夜大學招收新生工作幾個問題的初步意見》（１９８２年），教育部向國務院送交了《關于職工大學、職工業余大學、高等學校興辦的函授和夜大學畢業生若干問題的請示》（１９８２年），教育部與財政部印發《關于成人高等學校一九八四年由省、市、自治區統一招生考試的通知》（１９８４年），中共中央發布《關于教育體制改革的決定》（１９８５年），國家教委與財政部印發《１９８６年各類成人高等學校招生規定》（１９８６年）等。在國家與地方共同努力下，這一時期的成人高等教育政策得到了有效實施并發揮重要作用。

１．廣播電視大學得到試行并推廣。自從１９７９年１月，國務院批準教育部與中央廣播事業局制定《中央廣播電視大學試行方案》之后，很快中央和２８個省、直轄市、自治區的廣播電視大學正式得到創辦，開設了大專層次的專業門類１９個，共招收電大學生３２萬多人，還吸納１０萬多的試讀生和視聽生。可見，此時期的廣播電視大學如雨后春筍般快速成長著。

２．高等學校函授教育與夜大學得到大力發展。１９８０年９月，國務院批準教育部下發的《關于大力發展高等學校函授教育和夜大學的意見》指出，發展高等教育應貫徹兩條腿走路的方針，采取多種形式辦學，高等學校除辦好全日制大學外，還應根據本校情況積極舉辦函授教育和夜大學。可知，此時期黨與政府對大力發展高等學校函授教育與夜大學的決心，對更好地發展函授教育與夜大學起到了決定性的作用。

３．我國首創高等教育自學考試制度。自從１９８１年１月，國務院批準教育部《關于〈高等教育自學考試試行辦法〉的報告》及《高等教育自學考試實行辦法》，并開始在北京、天津、上海等地開始試點工作，高等教育自學考試制度為在“文革”期間被埋沒的有志之士提供了自學成才的機遇，觸發了全社會的學習熱潮。

４．成人高校的招收政策得到優化與完善。１９８６年２月１５日，國家教委、財政部印發的《１９８６年各類成人高等學校招生規定》提出，１９８６年各類成人高等學校實行全國統一招生，由國家教育委員會組織統一命題、統一考試時間、統一評分標準；各省、自治區、直轄市組織統一考試、統一評卷、確定最低控制分數線；各招生學校進行錄取。成人高等教育實行全國統一招生制度，有效地提高了新生的入學質量。

（三）成人高等教育政策存在的不足

很明顯，此時期成人高等教育政策都傾斜于社會經濟發展之急需，意識到調整高等教育結構的重要性，黨與政府都積極發展成人高等教育，旨在為國家快捷有效地培養大批應用型人才，取得的成效主要表現為：廣播電視大學得到試行并推廣、高等學校函授教育與夜大學得到大力發展，我國首創高等教育自學考試制度、成人高校的招生政策得到優化與完善，為我國成人高等教育今后的發展奠定了一定的基礎。但由于此時期一味地追求大力發展成人高等教育，卻忽視了其中存在的普教與成教同等化問題。

如１９８３年２月，國務院辦公廳下達了《關于轉發〈關于職工大學、職工業余大學、高等學校興辦的函授和夜大學畢業生若干問題的請示〉的通知》，對成人高等教育畢業生的待遇問題給予明確規定，規定成人高等教育畢業生達到全日制高等學校同類畢業生水平，享受同等待遇。從以上《請示》可以看出，函授教育與夜大學畢業的學生必須達到普教學生同等水平，然而，不管是從成人高等教育的硬件措施還是軟件環境都難以與普教相媲美，如何能培養出普教畢業生的水平呢？猶如用比較好的原材料，但用相對落后的生產技術，怎能制造出消費者所需求的低碳、健康商品呢？《請示》中還規定成教畢業生與普教畢業生享受同等待遇，但殘酷的現實中卻是那么差強人意、令人心寒的待遇，何來同等待遇，有的盡是赤裸裸的歧視與不公！

二、成人高等教育改革與發展時期的政策嬗變

（一）成人高等教育政策制定的社會背景

隨著改革開放政策的不斷實施，在這一時期相繼頒布了《中共中央關于經濟體制改革的決定》《中共中央關于科技體制改革的決定》及《中共中央關于關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）。在《決定》中提出成人教育是我國教育事業重要組成部分，確立了成人教育的地位，掀開了我國成人高等教育體制改革的新篇章。

（二）主要政策文本與特點

這個時期有關成人高等教育政策的主要文本有：國家教委頒發《普通高等學校函授教育暫行工作條例》（１９８７年），國務院批轉《國家教育委員會關于改革與發展成人教育的決定》（１９８７年），國務院發布《高等教育自學考試暫行條例》（１９８８年），國家教委頒發《關于普通高等學校成人教育治理整頓工作的若干意見》（１９９０年），國家教委在北京召開全國成人高等教育工作會議（１９９２年），國務院辦公廳轉發國家教委《關于進一步改革和發展成人高等教育工作會議》（１９９３年），中國中央與國務院頒發《中國教育改革與發展綱要》（１９９３年）和《關于〈關于中國教育改革與發展綱要〉的實施意見》（１９９４年），國家教委印發《普通高等學校函授教育評估基本內容和準則》《普通高等學校夜大學評估基本內容和準則》《普通高等學校函授教育評估指標體系（試行）》《普通高等學校大學評估指標體系（試行）》四個文件（１９９４年），第八屆人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國教育法》（１９９５年），第九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國高等教育法》（１９９８年），教育部頒發《關于高等學校以函授、夜大學方式舉辦本專科教育的意見》（１９９９年）等。在此時期，黨和政府都在積極發展成人高等教育，都在努力追尋適合我國現代化建設的成人高等教育發展方向與模式，從而頒發了一系列政策和具體措施，積極引導著成人高等教育的改革與發展。從政策文獻中可以看出，在此時期國家頒發了更多相關政策來促進成人高等教育的發展，取得了顯著成果，主要呈現出以下幾方面的特點：

１．明確成人教育的地位與作用。１９８７年６月２３日，國務院批轉了這次會議討論修改的《國家教育委員會關于改革和發展成人教育的決定》（后簡稱《決定》），對成人教育的地位、作用、方針、政策、任務、措施等做了明確的規定。這次會議成為改革開放以來成人教育發展歷程中一次承上啟下、繼往開來的重要會議，而《決定》成為指導成人教育改革發展的里程碑式的重要文獻。此外，在１９９５年３月頒布的《中華人民共和國教育法》中第二章第十九條規定：“國家實行職業教育制度和成人教育制度。”在法律法規上確定了成人教育的地位，推動和保障了成人高等教育健康、有序發展。

２．首次以行政法規形式對函授教育作出權威規定。１９８７年２月，國家教委頒發了《普通高等學校函授教育暫行工作條例》，這是我國函授教育史上第一個帶有法規性質的綜合性指導文件，首次以行政法規的形式對函授教育的各個方面作出了權威性規定，其中關于“函授畢業生必須達到高等學校同層次、同類專業畢業生相應水平”的質量一致性原則，成為函授教育的準繩。可見，政策法規對普通高等學校函授教育進行了嚴格要求，指導著函授教育進入與普通高校發展相同的軌道中繼續前行。

３．高等教育自學考試的發展更加合理化。１９８８年３月，國務院頒布了《高等教育自學考試暫行條例》，對自學考試的任務、方向、考試機構、開考專業、考試辦法、考籍管理、社會助學、畢業生的使用和待遇等方面做了規定，使高等教育自學考試有了法規依據。據此可知，國家非常重視高等教育自學考試的改革與發展，對高等教育自學考試進行了多方面的法律規定，加速了我國高等教育自學考試完善的進程，有利于高等教育自學考試長遠、合理發展。

４．教育法與高等教育法相繼頒布。１９９５年３月頒布的《中華人民共和國教育法》和１９９９８年８月１９日頒布的《中華人民共和國高等教育法》，對我國各層次教育的發展都指明了方向，在其發展中終于有了教育法的保駕護航，更加有利于普通高等教育與成人高等教育彼此同舟共濟、協調發展。

（三）成人高等教育政策存在的不足

這個時期在黨與政府的鼓勵之下，我國成人高等教育進入了快速改革與發展階段，成人高等教育的法律地位得到更好的保障，而且成人高等教育也得到更好的整頓，有效地遏制成人高校中亂辦班、亂收費、亂發文憑的“三亂”現象蔓延趨勢，成人高等教育開始朝著可持續發展之路走下去。但此時期的成人高等教育依然存在著一些不足之處。１．成人教育法終究難產。《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業教育法》（１９９６年）、《中華人民共和國高等教育法》等相繼橫空出世，但成人教育法卻依然處于難產之狀態。盡管教育法與高等教育法中都確立了成人教育的法律地位，盡管國家在積極鼓勵成人高等教育的改革與發展，盡管成人高等教育比改革開放之初發展得更加完善，但成人高等教育進一步的改革與發展需要屬于自己的成人教育法的保駕護航。２．成人高等教育發展與經濟發展出現顧此失彼現象。在成人高等教育的改革與發展過程中不能一味地追求“多樣化、多類型”的辦學形式，只顧數量的擴大化，而忽視質量的最優化。無可置疑的是，教學與學生質量是成人高等教育生存下去的生命線，尤其是在社會主義現代化的發展形勢下，成人高等教育必須更加牢固地樹立質量意識與質量觀念，才能避免成人高等教育走上唯利是圖的道路，以致難以自拔、自毀前程。

三、成人高等教育深化與提升時期的政策嬗變

（一）成人高等教育政策制定的社會背景

２００１年５月，江澤民在亞太經合組織人力資源能力建設高峰會議上的講話中明確指出：“構筑終身教育體系，創建學習型社會。”江澤民同志在十六大報告中“全面建設小康社會的奮斗目標”部分指出，要“形成全民學習、終身學習的學習型社會，促進人的全面發展”。學習型社會這個目標的提出正符合現階段我國的基本國情，也更加有利于促進我國社會主義現代化的建設。“全民學習、終身學習的學習型社會”是一個“人人學習、不斷創新、與時俱進”的現代化社會。而眾所周知的是成人教育是實施終身教育的先鋒隊，更是構建學習型社會不可或缺的重要組成部分。學習型社會需要各年齡階段的人們進行學習，從而不斷地充實自己多方面的知識與能力，但僅僅依靠普通教育是難以完成這一艱巨的歷史使命的。因此，在大力提倡建設學習型社會的時期，成人高等教育更需要進行深化與提升，加快學習型社會的建設。

（二）主要政策文本與特點

這個時期有關成人高等教育的主要政策文本有：教育部頒發的《高等職業學校、高等專科學校和成人高等學校教學管理要點》（２０００年），《２００３－２００７年教育振興行動計劃》（２００４年），《教育部關于從２００４年起全國成人高校招生實行“秋季考試，第二年春季入學”的通知》（２００４年），《教育部辦公廳關于轉發〈中央廣播電視大學關于廣播電視大學進一步面向農村開展現代遠程教育的若干意見〉的通知》（２００４年），教育部辦公廳發出《教育部做好２００７年全國成人高校招生工作的通知》（２００７年），教育部印發了《關于成人高等教育招生和辦學秩序管理的通知》（２００７年），教育部辦公廳關于轉發《中央廣播電視大學“十一五”發展規劃綱要》的通知（２００８年）、《教育部關于印發〈高等教育自學考試考籍管理工作規定〉的通知》（２００８年），《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０－２０２０年）》，《教育部辦公廳關于印發〈網絡高等學歷教育招生與統考數據管理暫行辦法〉的通知》（２０１１年），教育部《關于做好２０１１年現代遠程教育試點高校網絡高等學歷教育招生工作的通知》、教育部辦公廳《關于做好２０１２年現代遠程教育試點高校網絡高等學歷教育招生工作的通知》，教育部辦公廳《關于做好２０１３年現代遠程教育試點高校網絡高等學歷教育招生工作的通知》等。在此時期出臺了有關成人高等教育質量提高的政策，呈現出持續深化并不斷提升發展的特征。

１．重視成人高等教育招生質量與工作秩序。２００７年５月１１日，教育部辦公廳發出《教育部做好２００７年全國成人高校招生工作的通知》，文件要求：進一步加強考試環境的綜合治理，確保考試安全，嚴肅考風考紀，全面加強管理，規范辦學行為，營造公平、公正的成人高校招生考試環境；要標本兼治，有效防范有組織的大規模異地報考行為；要加強管理，確保招生質量和工作秩序。２００７年１１月１５日，教育部印發了《關于成人高等教育招生和辦學秩序管理的通知》也指出，從２００８年起，普通高等學校停止招收成人脫產班，成人高等學校招收成人脫產的規模要根據具體行業需求從嚴、合理確定。

２．大力推行現代遠程教育模式。從２０１１年教育部辦公廳發布《關于做好２０１１年現代遠程教育試點高校網絡高等學歷教育招生工作的通知》一直到２０１３年，教育部每年都發布關于要做好現代遠程教育試點工作通知，可見黨與政府對發展現代遠程教育的關注與重視。因此，現代遠程教育已成為成人高等教育在未來發展之路上不可或缺的主力軍。

３．為促進學習型社會的建設，加快發展成人高等教育，正式進入深化與提升發展階段。２００４年我國發布《２００３－２００７年教育振興行動計劃》中指出，要大力發展繼續教育，提高社會各階層人民的文化知識水平，要求成人高等教育必須整合資源、深化改革、創新機制，有利于成人高等教育更好地教學與管理。

（三）成人高等教育政策存在的不足

盡管此時期成人高等教育發展在制度創新、經費投入、體系完善及基礎能力建設等方面都有所深化與提升，且成人高等教育在規模上已是高等教育不可或缺的重要組成部分。遺憾的是，目前依然有相當一部分人（也包括教育的決策者）認為成人高等教育是普通高等教育的補充或替代，深信成人高等教育僅僅是調節普通高等教育生源盈虧的緩沖系統，導致其并沒有得到像普通高等教育那樣應有的尊重與地位；其次，成人教育法一直沒有誕生，而其他許多發達國家都擁有了自己的成人教育法，所以嚴重制約著成人高等教育的就業制度、證書制度、教育立交橋制度及人才制度等改革與創新；再次，十六大重點強調學習型社會的構建，終身教育對學習型社會建設起著關鍵作用，而成人教育是終身教育推行過程中絕對的主力，但國家對成人高等教育的經費投入比例依然很少，經費投入的保障制度還需盡快完善。總之，雖然黨與政府針對成人高等教育的發展發布了一些相關政策法規，但對于成人高等教育的認可度依然難以比擬普通高等教育，同時，我國成人高等教育政策轉化為政策實踐的措施還需不斷強化。

作者：王鵬 張元釗 黃鴻鴻 單位：福建農林大學文法學院 福建省社科院 閩江學院成人教育學院