一、教育管理的內涵

教育工作本身也是一種服務導向的工作，是由教育者來協助引導身心未成熟的青少年，使其身心趨向成熟的活動過程。所以，服務是管理者在組織活動中自身價值的重要體現，也是實現教育管理公共價值與使命的重要形式。謝文全指出：“從事教育工作的人員，應以‘服務’的態度來處理教育，而不應以‘謀利’的觀點來辦教育。現在有些學校只顧謀私利，而不知服務學子，實有違背學校辦教育之本質。”管理者必須清楚地表達和培育超越個人利益的愿望，這不是以自我為中心的，而是應把自身及其愿望與他人整合在一起。這就要求管理者要把自己的身心投放到教育管理的公共使命之中，而不是只關注個體自身的私利；要求管理者必須以下屬為中心，在工作中把他人利益置于首位，并通過多種方式使他人獲利。這種服務式的管理有助于管理主體在煩瑣但有意義的管理活動中以符合倫理規范的方式引領師生員工實現教育的公共使命及各自的價值目標。從職業性質看教育管理：教育管理并不是抽象的東西，作為社會分工下的一種職業類型，很多人都在終身從事這種工作。

作為一種職業，既需要個人的經驗和體驗，更需要有專業的訓練，以便于從經驗管理走向科學管理。正如孔茨（HaroldKoontz）等學者所言：“人們往往不理解，從經驗中學到的能應用到新情況中去的東西，只能是一些基本知識。有許多主管人員所過分依賴的經驗，其實只不過是過去曾經存在而將來不會原樣地重復出現的一堆問題及其解決辦法的大雜燴而已。兩種管理在各方面都是一模一樣的情況是罕見的。作為一個主管人員，不能假定在一種情況下適應的恰當方法在另一種情況下也必然行得通。然而，要是主管人員能從過去的經驗中取其精華，找出并認清在不同環境下的各種基本的因果關系，那么他們就能夠應用這些知識去解決新問題。換言之，如果按照基本原理解決問題，那么問題的解決就容易了。理論和科學能夠解決在變化無常的環境中提出的未來的問題。”無疑，僅有經驗是難以完成教育管理的責任與使命的，還須具備相應的科學理論知識和專業基礎，因為“無論是哪一種職業，實際工作者都依據習而不察的理論和標準化的程序，或科學機具與方法來完成任務。”正是這種科學理論知識及專業基礎的獲得與建構，使得教育管理專業化程度更高并更好地體現其服務的內涵。從教育制度看教育管理：教育制度是一個國家各級各類教育機構與組織構成的總體及其運行所需的各種規范、規則的體系。教育制度也是一個社會賴以傳授知識和文化遺產以及影響個人社會活動和智力增長的正式機構和組織的總格局。教育制度不管是對教育資源的合理配置，還是對教育管理中人的良好發展，都發揮著重要的作用。因為制度是社會生活的基礎，它代表和反映其制定者的資源和權力，同時反過來又影響社會資源的分配與權力的配置。制度一旦被創造出來，就會成為外在于人們的強大力量。我國實行的是“中央集中統一管理、地方分級負責”的教育管理制度。

在這種教育制度下，中央和地方有各自的職責范圍，維持著一種領導與被領導的隸屬關系及其相對獨立的事權關系。這既有利于國家合理地調配各種教育資源，實現地區間教育的均衡發展；也有利于調動地方辦教育的積極性、主動性和創造性，體現教育發展的多樣化與特色化。既有利于教育管理主體民主集中、集思廣益，合理地規劃教育發展的藍圖，也有利于教育管理客體合理地進行自我角色定位，更好地認識和理解教育管理的意義所在。由此看來，教育制度之于教育管理既意味著教育資源可能得到有效的配置，更體現著其可能具有的服務教育、服務于人的發展的價值。從政策法規看教育管理：教育管理是管理者在國家教育政策法規影響下所開展的領導與管理教育的行為。教育管理既包括國家教育行政機關所開展的各種教育管理活動，也包括國家權力機關、政府機關其他職能部門對教育事業進行的指導和管理活動，還包括各級各類學校所進行的學校教育管理行為。

作為領導和管理國家教育事務的教育管理活動，可以認為是國家意志在教育領域中的執行與實現。因為政策是國家政權機關、政黨組織和其他社會政治集團為了實現自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權威形式標準化地規定在一定的歷史時期內，應該達到的目標、遵循的原則及采取的具體措施。而法規則是指國家機關制定的規范性文件，是政策的具體化和條文化。因此，國家制定的各項方針、政策和法規，是開展教育管理工作所必須遵循的指導思想和依據，任何違反或背離教育政策、法規的所有教育管理行為都是不允許的。所以，政策法規所隱含的國家意志是所有政府在管理教育時所必須體現的，政策法規所具有的公正與平等的內涵也是教育管理所要追求的，更是實現教育管理合法性的重要價值體現。對此，德國社會學家馬克斯•韋伯（MaxWeber）曾經指出，構建一個官僚系統和一批行政人員的法律控制是合法控制的一種最現代的、富有希望的形式。“教育法的膨脹可被視為解決教育系統合法性危機的答案。”

上述分析表明，教育管理作為一種達成教育目標實現的思想性、服務性的管理活動，是多種因素綜合作用的結果。教育管理的良性發展離不開管理主體所具有的思想性、服務性的管理行為，教育管理需要克服片面化的經驗管理的價值追求，使管理行為通過既定的知識基礎和專業化發展予以保證，同時也要求教育管理要逐步適應相關教育制度的規范與引導，體現制度管理的靈活性及其人性內涵，再有就是教育管理必須在既定的教育政策、法規的影響下進行，任何背離這一影響的行為都會使教育管理難以實現其本真的價值使命，也必然會受到政策、法規所賦予的“強制力”的約束。當然，這些因素無疑也是教育管理中關于“教育的內涵”及“管理的價值”充分發展及其二者有機結合的必然體現，對更好地認識和理解教育管理的內涵都起到了重要的作用。

二、教育管理的特點

教育管理作為一種思想性、服務性的管理活動，作為“教育的內涵”及“管理的價值”的融合體，具有公共性、政治性、文化性、倫理性及教育性等特點。

（一）公共性

公共性是教育組織的重要特性，蘊含著公眾、公平、公正、民主等諸多旨趣。由于教育管理的宗旨在于使更多的人接受更多的、更加公平及更高質量的教育，從而為國家和社會培養更多的人才，這也是教育組織公共意志和公共利益的集中體現。所以，教育管理的公共性特征與教育組織自身內在的發展旨趣及其價值追求是緊密相聯的。教育管理的公共性一方面表現為教育管理行為的發生與發展要體現公共意志。教育管理行為雖然更多地是由教育領導與管理者發起的，但并不表明教育管理行為的實施與實現即是領導者與管理者主觀意志的單方面反映，相反，它更應該是教育組織中公共意志的體現。因為教育組織尤其像學校則是一個育人的場域，需要體現每個人的積極性、主動性和創造性，需要每一個人去主動地行使作為一個公民所具有的基本權利，也需要每一個人主動地去行使作為一個“教育人”所賦予的基本權利，這就需要教育管理要體現民意，否則，學校則可能會成為一個權力專制的場所，而很難達成教育的意愿和實現教育的價值，更不可能體現學校教育的公共性。另一方面，教育管理行為的實施與實現要以公共利益的實現為根本的價值取向。公共利益即是公眾的利益，是相對私人利益而言的。公共利益具有公共性、正當性及公平性等特點。無疑，教育管理行為也要體現公共性、正當性及公平性，否則，教育管理行為可能會在實施過程中逐漸失去其合法性的基礎，進而出現合法性危機。

（二）政治性

教育是人類的一種社會實踐，這種實踐不是獨立于一個國家或一個社會的政治之外的，而是與其政治意識形態具有緊密的相關性。科根（KoganM）指出，教育就其本質而言，是政治性的，它是一種“人們所期望的人工制品，而不是一套具有不證自明的價值的程序”。瓊斯（JonesM•T）也認為，教育中雖然還存在著其它的政策，但就權力與權威的關系來說，政治背景仍很重要，這些關系影響著那些列入公共議事日程的問題，例如，如何研究與選擇建議、如何使用公共資源來實施各種決策、如何分配成果等。對于教育管理而言，其政治性特征更是不言而喻的，正如英國學者托尼•布什（TonyBush）所指出的，“國家和地方政治極大地影響著學校和學院內部的運行過程。集權制政體決定了教育體系的總體特征，并且必然受到執政黨政治觀點的支持和影響。”所以，教育管理必然要體現一個國家的政治管理體制的價值內涵，體現國家意志。這種情況在學校的微觀管理層面也同樣如此，“當我們審視發生在今天現代化校園中的復雜而動態的過程時，我們看到的既不是官僚管理體制枯燥而正規的一面，也不是學術委員會中平靜的以形成一致意見為導向的因素。相反，利益群體出現了……這些群體以許多不同的方式將他們的利益聯合起來，從不同的角度對決策過程施加壓力……權力和影響一經聯合起來，便進入一個復雜的過程直至決策經過初步形成、修改和各利益群體的相互斗爭等過程最后確定下來。”

（三）文化性

文化是人的生存方式和生活方式，教育組織作為一種人的學習與生活組織形式，也具有其自身的文化特性。美國管理學大師德魯克（PeterF.Drucker）指出：“管理不只是一門學問，還是一種‘文化’，它有自己的價值觀、信仰、工具和語言。”這無疑在表達一種信息，即教育管理具有文化特性，教育管理也有自己的價值觀、信念及話語。因為“教育管理雖然包括技術性的方面，但它的主要方面是組織中的文化。這個文化包括組織中所出現的或應該出現的文化符號……教育管理者是在教育機構中有能力形成文化符號的人。”由此可見，教育管理是在特定的文化環境下進行的，它同時也是文化的產物，文化已成為教育組織績效提升的內在要求，是教育管理行為深化與升華的價值體現。托尼•布什認為：“在教育管理文獻中越來越多地使用‘文化’這一術語是很有意義的，因為它反映了這樣一種需要：教育機構能夠以更具體有形的方式來牢牢地把握和分享價值觀，能夠在自己能力范圍內對新的、不確切和潛在威脅的要求作出有效的反應。因此，組織需要明確表達自己的價值觀，為對組織的結構和內部關系不甚清楚的組織成員提供活動形式和活動內容。在這個意義上，對組織文化進行分析并加強組織文化的影響力，是尋求組織發展和提高組織效力的重要管理工具。”

（四）倫理性

教育管理與教育和管理相伴而生，作為一種教育領域的活動，其在本質上是對人的管理，自然離不開人的價值選擇和道德選擇，而這種價值和道德系統隨著社會文化價值觀念的變化而不斷得以重構，進而以富有價值內涵和道德情感的方式塑造著人、改變著人，從而使人感到自我價值及自我尊嚴的存在，感覺自己是一個真正意義上的生命個體，從而呈現出鮮明的倫理性特征。夏?D尊在《愛的教育》譯者序中說：“好像掘池，有人說四方形好，有人又說圓形好，朝三暮四地改個不休，而于池的所以為池的要素的水，反無人注意。教育上的水是什么？就是情，就是愛。教育沒有了愛，就成了無水的池，任你四方形也罷，圓形也罷，總逃不了一個空虛。”加拿大學者邁克爾•富蘭（MichaelFullan）指出：“教育就是一項道德事業。因此學校的施教及其領導也就是一種道德努力。”這里無疑都蘊含著教育與管理的倫理內涵。教育管理的倫理性表明，一方面教育管理總要遵循著一定的倫理原則，沒有了相應的倫理追求，教育管理也就失去了本身應有的價值意義；另一方面教育管理過程中的管理主體也應具有相應的倫理道德素質，這是教育管理實現指引人“求真”“向善”并走向“參與式追隨”的重要保證。

（五）教育性

教育職能是教育管理者的內在職責，培育人才是教育管理工作的核心，這就決定了教育管理本身必須具有教育性特征，也即是管理育人。這也是教育組織與其他社會組織管理的主要區別之一。管理怎樣育人呢？陳孝彬認為，首先，教育管理通過構建良好的育人環境來為教師和學生服務；其次，管理育人是指學校一切規章制度、工作條例、各種活動都要具有教育意義，有利于學生的身心健康；再次，每個教育管理者，他們不僅是管理人員，同時還是教育者。他們在完成具體管理工作過程中要時時處處以自己的思想品德和模范行為去教育或影響別人。閆德明也認為：“在學校管理中，無論是用人、處事，還是理財、管物，都應考慮到管理行為可能起到什么樣的教育作用，產生什么樣的教育影響。”無疑，教育性已成為教育管理尤其是學校管理行為的出發點。所以，學生在學校中違反紀律不應該是懲罰，而是說服教育；對學生的一般性偷竊行為不是簡單地處罰了事，而是重在批評教育；學校教職員工的舉止言談、穿著打扮要符合一定的規范，而不是隨便為之；學校的綠化、建筑布局、教室裝飾要符合一定的標準，而不是漫無目的、缺乏內涵。等等。總之，教育管理無小事，事事有教育。

三、教育管理的發展趨向

隨著教育管理理論發展的深化及教育管理實踐推進的深入，教育管理逐步表現出科學化、專業化、民主化、均權化及信息化等發展趨向。

（一）教育管理科學化

教育管理科學化不僅重視教育管理基本規律、基本理論及基本技術的運用，更重視教育計劃及研究工作的開展。這一趨勢到現在更加明顯，教育管理在加速運用資訊科技或量化的工具以求精確的同時，在執行之前更加重視計劃，以提高效益而減少成本，尤其是關注對教育管理工作的研究。正如謝文全所言：“就重視研究而言，各國教育行政機關在推動重大教育改革前，均會先成立專業研究小組進行深入研究，再據以實施革新方案；其次，各國為研究工作落實，更紛紛成立教育研究機構，平時就對教育問題作長期而深入的研究。”比如，美國聯邦教育行政機關設有管理局（OfficeofManagement），任務之一即為教育政策的規劃、管控與評價。德國聯邦教育行政機關設有教育計劃司，并與各邦聯合成立“聯邦與邦教育計劃委員會”，負責擬定全國性的教育計劃。日本中央教育行政機關的相關司處設有企劃之類的單位，負責計劃工作。這些都是促進教育管理科學化的有效措施。

（二）教育管理專業化

教育管理專業化與教育管理科學化是緊密相聯的，正如羅廷光所言：“因教育行政之日益科學化，所需要的專門知識和技能便益多，單憑個人一點小聰明和普通常識，絕不足以勝任愉快，于是教育行政領袖，督學或視導員及學校校長的職務，成了一種專業，正如醫生、律師、工程師需要長期的專門訓練一般。”這一趨勢主要表現在兩個方面：一是教育管理機構的專業化；二是教育管理人員的專業化。就前者來說，世界各國無論是中央還是地方都設有主管教育行政的專門機構，由于各國的社會、歷史及教育傳統的差異，教育行政的淵源也有差別，有的國家教育行政從屬于一般行政，而有的國家教育行政則獨立于一般行政。就后者而言，世界各國為了促進教育管理人員的專業化，都十分重視教育管理人員的專業訓練，改變過去僅僅是由教學人員升任或由一般行政人員兼任的非專業化的局面。比如，美國在很多大學里都設有教育管理專業，培養教育管理專業人員。法國教育部在其屬下特設一個行政人員教育科，專門負責推進教育行政人員專業教育工作。日本也在大學增設了教育行政課程，供學生或在職教育行政人員學習與進修。

（三）教育管理民主化

民主化是現代社會的主要特征之一，民主管理不只是一種管理手段、管理方法，還是一種管理思想和管理理念。教育管理民主化的趨勢意味著權威式的管制措施必然被破除瓦解，從而建立教育的自主性，創造更多自由選擇的機會。羅廷光認為，教育行政民主化有兩個方面：一指教育行政自身的民主化；例如教員有參與行政的機會；教育長官對屬下無官僚的習氣；視導員十分尊重對方的資格；政府所頒法令，非一律強制執行，留有地方伸縮余地，等等。另一便是所謂教育的民治（Popularcontrol），即教育權操自公民，民意機關與教育機關異常接近，使教育成為真正民有民享的事業。目前，世界上很多國家都在教育管理民主化方面采取了許多有效措施，如美國實施學校本位管理，各地方學區將作決定的主要權力和績效責任賦予學校，并以學校為教育改革單位，校長、教師、家長和學生均是改革的主要參與者。日本中央設有中央教育審議會、教育課程審議會等十多個審議委員會。法國中央設有最高教育審議會、全國學校配置委員會等十多個審議機構，其各府的教育廳亦設有多個審議會等。

（四）教育管理均權化

中央與地方權力的劃分有集權制、分權制等方式。集權制及分權制各有其優缺點，為了能夠更好地取兩者之長，而補兩者之短。故集權的國家逐漸分權化，分權的國家逐漸集權化，均向均權制發展。所以，“均權化已是各國共同的發展趨勢，但并不表示各國均已達到了均權化的境界。因均權化是一個動態的概念，不容易確定怎么樣才叫均權。但無疑地各國都已揚棄了極端的集權制及分權制，而希望摸索出一個能維持中央與地方動態平衡的模式，讓中央與地方都有空間去發揮其應有的功能，以達到最好的行政效果與效率。”比如，美國是在教育管理分權的基礎上，逐步加強了聯邦教育部統籌、協調全國教育的權力。法國教育管理則在中央集權的基礎上，也作出了分權的有益嘗試，于1968年頒布的《高等教育基本法》強調了大學的自治性和獨立性，大學在行政、財政、教學方面享有自治權，1982年又公布《地方分權法》，進一步賦予地方更大的自主性。我國也實行了在中央統一領導之下的地方分級管理的教育管理體制。

（五）教育管理信息化

教育管理信息化是與現代科學技術的發展與應用緊密相聯的，是以現代信息技術為基礎的新的教育管理體系，是一種將現代信息技術與先進的教育管理理念相融合，轉變傳統的管理觀念與組織方式，重新整合教育組織內外部資源，提高教育管理的效率和效益、增強其競爭力的過程。信息化必定促使教育管理發生變化，正如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》所指出的，信息技術對教育發展具有革命性影響……。應制定學校基礎信息管理要求，加快學校管理信息化進程。推進政府教育管理信息化，積累基礎資料，掌握總體狀況，加強動態監測，提高管理效率。整合各級各類教育管理資源，搭建國家教育管理公共服務平臺，為宏觀決策提供科學依據，為公眾提供公共教育信息，不斷提高教育管理現代化水平。可見，教育管理信息化在管理上更加關注教育管理組織結構、管理環境、管理方法及手段的調整與變化，同時，整個教育管理作業程序、教育人員觀念及制度等也將受到影響。

四、結語

教育管理內涵的科學界定是我們進行教育管理實踐探索的重要基礎，也是進行教育管理理論研究的邏輯起點。在教育管理實踐探索與理論研究中，我們必須植根于對教育管理內涵的科學認識與深刻理解的基礎上，通過對教育管理基本特性的把握及其發展趨向的領會，才可能更好地推進教育管理活動的深入發展，進而為教育管理學的學科發展做出應有的貢獻。期冀本文對教育管理內涵、特點及其發展趨向新的闡述，能有助于這一價值的達成。

作者：徐金海 張新平 單位：中國教育科學研究院 南京師范大學教育科學學院