一、評價主體：以人為本與主客觀相結合的原則

（一）以人為本的評價導向

以公民為中心的社會管理評價原則，要求社會管理的評價以考量能否滿足公眾的需求為根本出發點和根本目標。第一，在橫向上，社會管理要滿足一個人同一時期生存發展所需要的基本公共服務，包括安全服務、秩序服務，衣食住行等基本服務，2012年通過的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》對基本公共服務范圍進行了界定，認為基本公共服務一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。這一基本公共服務范圍構成了國家應向公民提供的基本公共服務的框架。第二，在縱向上，以“公民”為核心的社會管理是基于個體的生命特征、以個體所需的生活軌跡為流程，滿足個體從生到死的過程中所需要的基本公共服務，包括教育服務、就業服務、養老服務等。第三，堅持基本公共服務均等化及重視對弱勢群體的服務與保障，如老年人、殘疾人、婦女、兒童等，這種為特定群體提供的專門公共服務，保障了這些群體的生存、生活和發展的權力，從更高的層次上維護了社會的公平正義。北京、上海、沈陽、珠海、南京等多地從20世紀90年代開始就已開展了多種類型的公民評議政府活動，以公眾為主體對政府績效進行“自下而上”的評估，并將結果用于組織績效的持續改善。

人性化的、以人為本的社會管理評價，建議應圍繞公民的生活來展開、從公民的真實感受出發。依據公民和企業的生命周期，將政府項目歸納整理成為主要的大類，在每個大類的子項中，又能明確到相應的政府部門。例如，家庭指標可包括出生登記、嬰兒照顧、青少年成長、贍養老人、結婚離婚、過世殯葬、遺產處置等，對應評價民政、衛生計生、公安等部門。教育指標可包括學前教育、小學教育、中學教育、職業教育、高等教育、教師管理、課程設置、各類考試。在實踐中，目前以社區為中心的“15分鐘生活圈”（居民出門后15分鐘就能達到的社區服務圈、公共文化圈、衛生健康圈、學前教育圈、平安保障圈等）的建設要求和考核標準，就較好地體現了以人為本的真實要求。

（二）主客觀結合的評價技巧

社會管理評價主要有外部評價、內部評價和第三方評價，每種方式各有其優缺點。外部評價以公民評議政府居多，優點是代表性強、說服力高；缺點是若評價方法的科學性和專業性差，則經常出現公民缺乏評價能力、公民被問卷設計誤導甚至是公民“被滿意”的情況。內部評價的優點是政府對于職能分工和內在“癥結”的熟悉程度高，可以相對客觀地評價；缺點是容易形成“官本位”風格下的“部門壁壘”問題。第三方評價的優點是相對中立和兼顧內外部雙方的感受，可以給出全面客觀的評價；缺點是若缺乏專業素養和持續深入的研究，易兼有外部評價和內部評價兩方面的缺點。因此，社會管理評價的關鍵是如何發揮三種評價的優勢，而又能揚棄各自的劣勢。綜合來看，采用三種評價方式相兼顧、主客觀評價相結合的模式成效更好。

（三）分類分級的精細化評價設計

社會管理評價的精細化必然要求分類分級評價，這也是評價誤差最小化的內在要求。“網格化管理”就是遵循這方面要求的典型，也便于評價。除了這種基本單元的評價外，部分省市的實踐也積累了好的經驗。以杭州市為例，杭州將公民評議政府這種自下而上的評估模式與傳統的自上而下的模式進行整合，將全市85個參評政府機關根據窗口/非窗口、黨群/政府、執法/非執法分為5大類，在此基礎上由包括市黨代表、市人大代表、市政協委員、省直屬機關代表、老干部、專家學者、行風評議單位、區、縣（市）四套班子成員、市直各單位領導班子成員、區縣市部委辦局、街道、鄉鎮、社區黨政負責人及企業代表、市民代表等在內的來自社會各界的公民擔任評估主體，從部門協作、政令暢通、依法行政、服務態度、責任意識、服務可靠、公平合理、服務速度、政務公開、廉潔自律等方面，對政府部門服務進行評價，根據滿意度進行排次，排名靠后的將接受整改。

二、評價內容：階段特征與共性規律相契合

社會管理的評價內容，在外部具體表現為評價的指標體系，在內部則是對社會管理的基礎考量和發展趨勢的準確設定。因此，社會管理的評價內容要基于現階段的國情，并結合國際發展的共性規律來綜合設置。

（一）倡導綜合部門對綜合指標的評價

目前的社會管理評價內容，在遵循以人為本和主客觀結合原則方面已日趨成熟，并且逐步形成了符合我國當前社會管理轉型期特征的綜合評價，在專業的經濟指標、社會建設指標、生態指標的基礎上，還需開展效能評價和公務員道德評價，并設立綜合部門開展此類綜合評價。評價效能有助于強化依法行政、提高工作執行力、強化創新理念、提高工作創新力，并且有益于強化以德行政、提升機關公信力。以江蘇省無錫市為例，《崇安區2010年機關效能評估考核辦法》規定五項考核：（1）重點工作目標任務完成情況計25分；（2）履行職責情況計27分；（3）依法行政情況計10分；（4）轉變作風情況計23分；（5）年度工作改進、創新情況計15分。其中轉變作風情況包括：對本單位在思想和工作作風等方面存在問題的扣分；對服務態度差、辦事拖拉、工作效率不高、沒有落實便民服務措施、未落實“一站式服務、一個窗口受理”、發現缺崗或不佩證上崗、行政不作為或亂作為等問題的扣分；對無信息公開指南和公開目錄、無信息公開登記臺賬或年度報告、公開不及時、應在網上流轉的事項未按要求上傳等問題的扣分；對遲到早退、上班時間做與工作無關事情等工作紀律問題的扣分；對“吃、拿、卡、要”等違紀行為、存在鋪張浪費現象等問題的扣分；對責任追究和投訴處理沒有按時完成等問題的扣分等。公務員道德評價有利于強化道德自律和優化工作作風。

以北京市為例，2013年12月北京市人力社保局發布首個《關于加強北京市公務員職業道德建設的意見（試行）》，職業道德被納入公務員選拔任用時的考察評價范圍，作為考核獎懲、選拔任用的重要標準和依據，公務員要做到“四要”：要忠于國家、要服務人民、要恪盡職守、要公正廉潔；對于有違反職業道德規范要求的，可依法取消錄用、任職資格。綜合評價需要綜合部門來開展，實現有效的整合式評價。以南京為例，我國首個黨委、政府合二為一的督察機構2010年在南京成立，實現了“效能督察、民生督察、項目督察”三位一體，對工作不力的人和事將進行問責。原先黨委紀委和政府督察機構或獨立分設，或其職能分散在多個機構中，難以發揮作用。南京市委、市政府從實際出發，整合黨委政府的督察資源，把效能督察、民生督察、項目督察三項具體職能整合，成立統一代表黨委政府行使職責的“南京市督察工作辦公室”。這個辦公室主要職責包括對全市各級黨委和政府部門重大決策部署貫徹執行情況進行督察，對全市年度工作目標執行和完成情況進行督察，對全市重大項目以及有關專項工作推進情況進行督察，對保障民生政策措施的落實情況及民意訴求情況進行督察等。同時，建立督察問責機制，并會同市紀檢（監察）機關、市委組織部、市人力社保局等部門組織實施問責。

（二）發展階段決定了評價內容的變動

不同時期、不同地區社會管理的階段重心有所不同。一方面，隨著經濟發展和社會進步，社會管理的背景和形勢不斷發生變化，這使得社會管理的理念、原則和內容也隨之不斷演變；另一方面，我國地域廣闊，地區差異性大，不同地區在社會管理發展的階段、面臨的社會問題、管理的方式和手段上也存在顯著差異，這使得我國社會管理實踐形成了不同的發展重心。依據社會管理的發展規律、內容重心和行業重點，可分為五類：第一類以經濟發展為重心。以經濟發展為重心的社會管理，是在國家政權建立并相對穩定后，人民群眾對于物質文化需求不斷增長，以發展社會生產力，促進經濟快速發展，改善人民群眾生活水平為首要目標的社會管理，這就導致了評價時“以經濟建設為中心”。第二類以公共安全為重心。以公共安全為重心的社會管理是特定時期或特定領域內的社會管理，是指在社會公共安全受到威脅的一段時期內，以公共安全為第一重要和迫切的工作目標。從傳統的自然災害到現在的社會風險，以公共安全為重心的社會管理既包括常態的公共安全風險管理，也包括非常態的公共安全應急管理。這也就導致了評價時采用城市應急管理評估和社會穩定風險評估相結合的“社會風險綜合治理”。第三類以公共服務為重心。這是經濟發展到特定階段的必然選擇，是一種以服務公民為中心，以滿足公眾日益多元化的公共需求為導向的社會管理，強調把公共服務放在更加重要的位置，“讓人民生活得更加美好”。這導致了評價時偏重于建立健全基本公共服務體系、促進基本公共服務均等化、全面建設服務型政府、推進以保障和改善民生為重點的社會建設等指標。第四類以公共秩序為重心。良好的社會秩序是社會管理的基礎，當舊秩序不適應于現狀或者需要新秩序來規范時，這一階段的社會管理即以社會秩序為重心。具體而言，是針對特定領域和方面的秩序問題，通過開展整頓、重建、健全秩序的工作以保障社會的正常運行，以社會秩序為重心的社會管理在轉型期尤為重要。評價時考量金融經濟秩序、社會治安秩序、社會環境秩序、虛擬社會秩序等，并具有明顯的區域性和行業性特征。第五類以社會和諧為重心。這是社會轉型期針對特定的問題、人群和行業開展的以社會和諧為重心的社會管理，用以調解社會矛盾、維護人民群眾和弱勢群體合法權益、重建社會價值規范，“讓社會變得更加公平正義”。評價時更加注重有效調解社會矛盾、維護弱勢群體權益、保障群眾合法權益。

（三）發展趨勢提出了共性評價準則

從整體和長遠來看，社會管理實踐具有共性的檢驗標準。因此，構建社會管理的共性標準成為衡量地方政府社會管理水平和推動社會管理創新變革的重要工具。共性標準的構建，不僅為社會管理創新提供指導和依據，同時，統一的標準也便于實現社會管理的比較，發現社會管理的規律、經驗、存在的問題以及改進的空間。評價準則包括：第一，形勢適應性。評價社會管理的創新趨勢、類型和內容能否符合和適應時代背景和國內外環境。既要評估全球化的國際大背景的影響，又要適應當時當地的社會、經濟、政治、歷史和文化傳統的環境。第二，管理的高效性。評價社會管理的結果是否符合經濟、效率、結果、公平的4E標準；評價社會管理的過程是否透明、整合、富有回應性和彈性化。第三，黨政的主導性。評價黨政在社會管理戰略規劃、頂層設計、發展方向、維護國家統一、保障社會穩定、管理公共秩序等方面的水平。第四，黨政自律度。評價黨政人員在服務理念、作風建設、基層民情溝通和民主決策、廉潔建設、加強自我約束，避免濫用職權、以權謀私、貪贓枉法等腐敗行為方面的狀況。第五，社會參與度。評價社會參與的廣度與深度，能否推動各類社會組織參與更多領域的社會管理與建設，能否將決策制定、決策執行以及執行監督廣泛納入社會組織，能否通過社會化、民營化和市場化等方式創新公共服務供給機制等。第六，公民自治度。評價公民參與治理的領域、范圍和能力，基層自治水平、公民參與治理領域和內容的多樣化水平、公民自治的組織化和規范化水平、公民的互助行為和公益精神等。第七，目標達成度。評價社會管理是否實現了特定的社會管理任務，是否促進了社會管理水平的改善，包括公共安全的改善、社會秩序的維護、公共服務的提升、和諧保障的健全。

三、評價應用：整體統籌與優化治理

社會管理評價的應用，實質上是提升“社會治理”的水平，同時也只有社會治理能力的提升和格局的優化，才能全方位、立體化、可持續地改善社會管理狀況。

（一）責任倒查“查后賬”與風險防治“向前看”

社會管理評價激發了“責任體系”、“責任風暴”、“治庸計劃”等多項工作。責任倒查遵循實事求是、有責必究、懲前毖后的原則，通過“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”，分級查究、歸口檢查。責任倒查要求全面建立科學清晰、獎罰分明的責任體系，切實加大責任追究力度。一是要嚴格黨紀政紀法紀責任追究。建立并實施責任倒查制，出了問題要層層追究，堅決處理，形成良性的責任導向。二是要嚴格執行行政執法責任制，強化行政懲戒機制。制定行政處分法規規章，出臺政府部門行政首長問責有關規定。三是加強對行政執法責任制、過錯責任追究制度落實情況的監督檢查，加強對政府職能部門和司法機關行使權力、履行職責的監督檢查。但責任倒查畢竟只是事發后的“查后賬”，更需要“向前看”的風險防治。目前在金融風險防范、財務風險防范等方面已有較成熟的做法，例如財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》等，目前亟待建立健全社會管理方面的風險防治，亟需公共事務的風險管理標準等事前的風險防范制度，如果能適時納入社會管理評價，將更好地提前處置風險、優化社會管理成效。

（二）窗口形象優化與“前臺”、“后臺”配套整改

社會管理評價更多地只是在評價“前臺”的“窗口形象”。已有的研究針對公共安全形象、社會管理形象、公共服務形象、官員形象、企業形象、公民素養形象等開展了全面評價，并提出了“形象風險地圖”，可供規避同類形象問題和優化形象建設。但是，“前臺”的狀況是由“后臺”決定的，外部形象評價必須推動內部機制和體制的改革，“前后臺”聯動整改才能全面提升社會管理的評價水平。以北京市城市管理綜合行政執法局為例，近年來外部規范形象，中間優化“疏堵結合”的制度，內部明確綜合協調、綜合監管、綜合執法的定位，整套內外結合的立體化改革取得了良好的實效。

（三）“以評代管和以評促建”與“以評自律和以評共治”

社會管理評價長期以來主要應用于“以評代管”和“以評促建”。隨著社會管理的發展，要求升級為“以評自律”和“以評共治”。首先是黨政部門通過評價，全方位、立體化地做好社會管理體系設計。以英國為例，20世紀90年代，英國發起“公民憲章運動”，用憲章的形式把政府公共部門服務的內容、標準、責任等公之于眾，接受公眾的監督，實現提高服務水平和質量的目的。公民憲章有6項指導原則：一是明確的服務標準原則，即公務員提供服務的效率、質量等方面的具體要求；二是透明度原則，即有關公共服務的各項信息必須公開、透明；三是顧客選擇原則，即充分發揮內部競爭機制，使公眾有選擇服務機構的機會；四是禮貌服務原則，即公務員必須禮貌地對待公民，尊重公民的隱私權、文化宗教信仰和人格尊嚴；五是完善的監督機制原則，即建立方便有效的公民投訴受理的機制；六是資金的充分利用原則，即實現公共資源的充分利用。在此基礎上，公民憲章的基本內容主要包括4項：一是服務內容和工作目標承諾；二是服務標準承諾；三是服務程序和時限承諾；四是違諾責任等。英國已為醫療、交通、服務、學校等公共服務業規定了明確的服務標準和公眾享有的權利，并設定為全國性公民憲章。其次是社會各界共同參與社會管理，有序參加民主程序，遵守服從社會秩序，形成良好的社會共治局面。

作者：唐鈞 單位：中國人民大學公共管理學院