摘要：工業社區的性質決定了政府在工業社區建設中的職能定位。目前，在我國工業社區建設過程中還存在很多問題，主要表現在“企社不分”和“政企不分”兩個方面。對此，工業社區建設應走漸進的道路，政府也應在工業社區建設中發揮應有的作用，加快職能轉變，承接企業剝離的社會職能，為社區建設提供良好的環境支持，確保工業社區建設的順利進行。
關鍵詞：工業社區，社區建設，政府
      工業社區是由工業企業的發展而帶動起來的、主要成員為企業職工及其家屬的社區。工業社區在建設初期受到礦產資源的限制，對地理區位的選擇余地很小，社區建設依托條件差，在建設工業企業的同時必須建設居民區的基礎設施及各種生活服務設施。因此，我國在長期計劃經濟體制下建立的工業社區是“企業辦社會”的典型模式。改革開放以來，隨著經濟體制改革和資源配置手段的改變，國家與社會的關系需要重新調整，“改變泛行政化的整合方式，下放公共權力，將國家——單位——社會成員的單一行政組織調控框架轉變為政府、社區和社會團體共同治理的多元組織調控框架”。 近年來，隨著國有企業改革的深化和政府職能的轉變，我國政府應根據工業社區建設的需求，依法在工業社區建設中承擔相應的職責和發揮應有的功能。
      一、工業社區建設背景分析
      工業社區是在中小城市國有大中型企業尤其是能源礦產企業改革過程中形成的，與城市社區相比，它承擔了轄區內除礦區建設和物業管理之外的包括基礎教育、衛生保健等社會職能，它來自工礦企業并歸其管理。國有大中型工礦企業所在地大都遠離中心城市，對礦產資源的勘探開發開采，使得礦產地演化成了企業所在地，隨著居住人口的不斷增加，各種機構建立健全，大企業加小社會，城市雛形逐漸出現。政府行為的出現，慢慢的出現地方政府，隨之建立了城市。這些城市的顯著特點是：建市時間晚，城市布局分散，城市化程度低，城市規模不顯著，支柱產業單一，企業承擔著大量的社會職能，等等。盡管從形式上來講在企業中成立了社區，將物業管理、礦區建設、文化教育、醫療衛生等社會職能納入社區，但事實上，社區仍然隸屬于企業，依靠企業生存。因此，工業社區具有社會性質，更具有企業性質。盡管國有企業改革已有多年，工業社區建設卻相對滯后。在理論上我國已明確提出要轉變企業辦社會的現象，并進行了一系列有益的嘗試和探索，例如住房商品化、社會保障制度社會化等。但從總體上來講，我國企業辦社會的模式至今沒有得到根本轉變。目前，政府及社會各界也在努力探尋有益的工業社區建設模式，從而使處于社區管理與剝離職能雙重困境的國有企業免除改革的后顧之憂。
      二、工業社區建設中存在的問題
      目前，工業社區建設中存在著一定的問題，主要表現在以下兩個方面：
      （一）“企社不分”，即企業與社區在工業社區建設中的責任和界限不明確。
      從工業社區的建設時間層面看，工業社區所屬的企業大都是新中國成立初期由國家主導在某些地域集中建立的。它們是最早實行計劃經濟生產和采取單位制進行調控的組織，單位制在企業中貫徹得最為徹底。改革開放后，它們仍隸屬于級別較高的國家部委的行政管轄，有較強的計劃經濟和行政調控色彩 ，再加上多元經濟體系的缺乏，這就進一步延緩了社區單位制因素的消解。
      從企業對社區資源和權力主導程度的層面看，工業社區從屬的企業占據了社區資源和權力的主導，主要體現在以下三個方面：第一，社區運轉所需的各種服務設施都是在多年的“企業辦社會”的過程中由企業建設和完善的。企業對其擁有所有權。第二，工業社區及所屬企業的建立大多先于當地政府，而且企業與政府之間主要是互相協調關系，地方政府的權力在很長一段時間里都處于企業范圍外 。第三，工業社區內的各種組織，如居委會、工會等的領導，大部分都是由企業成員擔任的，企業對這些組織擁有絕對的主導地位。
      從社區成員對企業依賴程度的層面看，一方面，由于國有企業在資源配置上的壟斷性、企業空間的封閉性和企業人員流動的限制性，使企業成為其成員獲取資源的唯一渠道，成為其成員積累社會資本的主要空間。這樣。社區成員長期形成的“單位意識”使他們缺乏獨立于企業之外的能力和意識。另外，工業社區的各種團體和組織長期對企業的依賴，缺乏自主開展社區服務的能力。
      工業社區建設的過程，也是企業逐步將承擔的社會職能逐步讓渡給政府和社會的過程。這一過程中的問題主要包括企業如何釋放資源給社區和企業成員觀念如何轉變的問題。
      （二）“政企不分”，即政府與企業在工業社區建設中的責任和界限不明確。
      “政企不分”的問題在我國由來已久，在計劃經濟體制下，國有企業承擔了大量的社會職能，經濟體制改革以來，“企業辦社會”的局面在一定程度上得到了扭轉。國有企業早已有剝離社會功能的強烈要求，然而，要將這副擔子推出去并不容易。由于政府行為扭曲，政府部門熱衷于投資有收益的項目，因此政府對接收企業的福利機構不積極，甚至要求企業、個人再上交一定的統籌金。正是由于政府職能在這方面的缺位，才使得企業辦社會的現狀難以從根本上扭轉。
      近年來，隨著民營經濟的蓬勃發展，社區內的營利性服務項目得到了迅速發展，企業承辦的一些服務設施已社會化，一定程度上打破了企業辦社會的封閉性。而企業剝離社會功能的難點在于非營利性的社會負擔，其中，企業職工的養老、醫療等保障，還未實現社會統籌，仍然是由企業承擔的，居民享受的不是社會保障，而是企業保障。
      企業難以剝離非營利性社會責任主要是由于政府、國有企業和社會各自責任和權力的錯位，尤其是政府職能的錯位。
      “企社不分”和“政企不分”的問題困擾著工業社區的生存和發展，只有徹底加以解決，才能帶動和促進社區內其他運行機制的建立，才有可能使社區履行正常的職能，發揮在工業企業改革發展和穩定方面的作用。