1　水資源可持續管理的重要性

水是生命之源,是人類賴以生存和發展的不可缺少的一種寶貴資源。但是長期以來,人們一直以為它是取之不盡用之不竭的廉價自然資源,并沒有產生緊迫感;直到進入20世紀后半葉,經濟的飛速發展、人口的迅猛增長以及水源污染使一些水資源比較貧乏的地區相繼出現水的供需緊張狀況,水問題日顯突出。目前,水資源短缺已成為全球性問題,它不僅破壞了自然環境系統,也制約著人類社會的發展,人們逐漸認識到,要保證人類社會的可持續發展就必須做到水資源的可持續利用。1987年世界環境與發展委員會給出了公認的可持續發展的定義為:“既滿足當代人的需要,又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”,它包含3層意思,即代際平等、區域間平等、人類社會與自然的和諧發展。持續利用則是可持續發展的另一含義,是對再生資源使用的專門術語,對非再生資源的利用是無“持續”可言的[1]。水資源可持續利用的目標是:根據可持續發展理論、依托于生態、經濟系統之中,支持和維護自然—社會的持續發展,其中心任務是開發利用水資源、保護環境、發展經濟,永續地滿足當代人和后代人發展用水的需要。水資源可持續利用是通過水資源可持續規劃和管理來實現的。

水資源系統規劃是從系統整體出發,依據系統范圍內的社會發展和國民經濟部門用水的需求,制定流域或地區的水資源開發和河流治理的總體策劃工作。其中主要包括確定開發治理目標、優選實施方案和擬定開發治理程序等[2]。水資源管理則是對水資源開發、利用和保護進行組織、協調、監督和調度等方面的實施,包括運用行政、法律、經濟、技術和教育等手段,組織開發利用水資源和防治水害;協調水資源的開發利用與治理和社會經濟發展之間的關系,處理好各地區、各部門間的用水矛盾;監督并限制各種不合理開發利用水資源和危害水源的行為;制定水資源的合理分配方案,處理好防洪和興利的調度原則,提出并執行對供水系統及水源工程的優化調度方案;對來水量變化及水質情況進行監測與相應措施的管理等[3]。現代水資源管理即是在水資源可持續利用思想的指導下,進行水資源的合理配置,保證水資源的承載能力在“社會經濟—水資源—環境生態”3個系統的耦合發展中得到保持甚至提高。由此可見,水資源系統的規劃和管理是水資源開發利用的不同方面。前者是達成目標的總體部署,后者是對實施過程的調控,它們統一于水資源可持續利用這一目標中。由于水資源系統具有自然系統和人工系統的雙重屬性,使得對水資源系統的管理研究非常復雜,牽涉的學科領域也異常廣泛,本文將從管理體制、調控機制、法律、教育、技術保障等各個方面來探討水資源系統可持續管理的研究框架。

2　水資源可持續管理的系統框架

2.1　建立和完善水資源管理體制

水作為一種自然資源和環境要素,其形成和運動具有明顯的地理特征,它以流域為單元構成一個統一體。隨著水文地理和生態學等學科的不斷發展,使人們逐步認識到,以流域為單元對水資源實行綜合管理,順應了水資源的自然運移規律和經濟社會特性,可以使流域水資源的整體功能得以充分發揮。

流域是一個從源頭到河口的天然集水單元,它是一個具有層次結構和整體功能的復合系統,流域水循環不僅構成了經濟社會發展的資源基礎、是生態環境的控制因素,同時也是諸多水問題和生態問題的共同癥結所在。

流域水資源管理就是將流域的上、中、下游,左岸與右岸,干流與支流,水量與水質,地表水與地下水,治理、開發與保護等作為一個完整的系統,將興利與除害結合起來,運用行政、法律、經濟、技術和教育等手段,按流域進行水資源的統一協調管理。流域水資源管理既不允許顧此失彼,更不允許以鄰為壑,需要統籌兼顧各地區、各部門之間的用水需求,保證流域生態系統的優化平衡,全面考慮流域的經濟效益、社會效益和環境效益。

另一方面,應加強城市水務局體制的建設。改革開放以來,我國城市數量迅速發展,城市規模不斷擴大。城市作為一定地域范圍內的經濟中心、物流中心、文化中心和信息中心,在社會經濟活動中發揮著越來越重要的作用。由于城市地域范圍有限,集雨面積小,自產水資源數量少,但城市經濟規模大,人口密集,點源污染高度集中,因此對防洪要求很高,供水保證難度很大,水污染防治任務十分繁重。如何以水資源的可持續利用保障城市的可持續發展,對現代水務工作提出了前所未有的高要求。城市水務涉及水資源開發、利用、配置、節約、保護的各個方面,貫穿水源地保護、供水、輸水、用水、節水、排水、污水處理和回用等整個過程,是現代化城市建設與發展的重要基礎。國內外實踐已經表明,在城市轄區內由水務局對水資源實行統一管理,能夠取得好的效果,也符合大的范圍內按流域管理水資源的系統思想。盡管目前我國城市水務局管理體制的建立尚處于發展階段,在新《水法》也沒有作出明確的規定,但不少地方已取得實效和好的經驗。如在我國較早進行水資源管理體制改革而成立的上海市水務局,作為主管全市水行政的市政府組成部門,其設置的主要職能處(室)包括:政策法規處、綜合規劃處、防汛和設施管理處、建設管理處、水資源管理處、農村水利處、科學技術處、經濟督導處等。改革的目的,就是為了實現水務一體化管理。借鑒香港經驗,1993年成立的深圳市水務局自成立以來也取得了很好的效果。

所以,水資源管理的實質,就是要建立一套適應水資源自然流域特性和多功能統一性的管理制度,消除實際中存在的“多龍管水”現象,使有限的水資源實現優化配置和發揮最大的綜合效益,保障和促進經濟社會的可持續發展。

2.2　通過需求管理、價格機制實現水資源的合理配置

由于經濟發展和人口增加,各類用水迅猛增長,而供水的發展常落后于需水的增長要求,因此不得不對用水加以限制:不是要多少水供多少水,而是供多少水用多少水,即供需關系由原來的“以需定供”原則,變成“以供定需”的原則。在這種情況下,人們就開始考慮如何對需水要求進行分析,使各類需水指標進一步合理化。這時水管部門的職責就不是只管按照用水戶提出來的用水要求,千方百計去修建供水工程來滿足它,而是要對用戶提出來的用水要求進行分析,并和用戶一起想方設法,降低用水指標和定額,以便在有限的供水能力條件下使水發揮更大的效益。