一、新公共管理理念下行政成本的內(nèi)涵

近年來(lái)，我國(guó)政府的行政成本問(wèn)題倍受社會(huì)廣泛關(guān)注，然而，行政成本作為一個(gè)較新的概念，學(xué)術(shù)界尚未出現(xiàn)普遍認(rèn)同和頗具權(quán)威性的嚴(yán)格定義，存在各種各樣的理解和認(rèn)識(shí)。要對(duì)行政成本做深入的分析，必須先對(duì)其概念做一個(gè)明確的界定。

根據(jù)國(guó)際上對(duì)其基本內(nèi)涵的解析，行政成本泛指政府在行使其職能，保證自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程中所消耗經(jīng)濟(jì)資源的總和，它是國(guó)家財(cái)政之于政府與公民之間的合理分配，因此，基于政府不同管理職能與運(yùn)轉(zhuǎn)方式，行政成本的基本概念則表現(xiàn)出較大差異。［１］

要界定行政成本，首先要界定行政成本主體范圍和成本范圍。一是行政主體的范圍簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是政府。廣義的政府是指以公共權(quán)力為名義而建立起來(lái)的對(duì)社會(huì)公共事務(wù)做出權(quán)威性決定，對(duì)社會(huì)資源做出權(quán)威性分配的所有國(guó)家機(jī)構(gòu)；狹義的政府是指依法享有行政權(quán)力的政府組織體系，即國(guó)家最為主要的三個(gè)機(jī)構(gòu)（立法、行政、司法機(jī)關(guān)）中的行政部門。根據(jù)我國(guó)的具體情況，從行政成本的特性出發(fā)，凡是運(yùn)用財(cái)政資源提供公共服務(wù)的國(guó)家機(jī)構(gòu)都會(huì)產(chǎn)生行政成本，都應(yīng)包括在行政成本主體范圍內(nèi)。二是成本范圍的界定。行政組織在行使行政職權(quán)、提供公共服務(wù)、進(jìn)行社會(huì)管理活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)利益的活動(dòng)中均要占用和消耗各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，這些被占用的資源即是行政成本。行政成本可分為直接成本和間接成本。直接成本基本來(lái)自財(cái)政，在財(cái)政預(yù)算中直接列支，包括機(jī)構(gòu)成本、運(yùn)行成本和行政決策成本，其中機(jī)構(gòu)成本是指設(shè)置機(jī)構(gòu)所需的各種設(shè)施的購(gòu)建成本；運(yùn)行成本是指為保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所消耗的各種資源；行政決策成本指進(jìn)行行政決策而發(fā)生的各種直接損耗，包括進(jìn)行決策所發(fā)生的信息采集成本，決策過(guò)程中所發(fā)生的制定成本、參與成本，決策執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)施成本、監(jiān)督成本以及調(diào)整成本，協(xié)調(diào)補(bǔ)救所需要的各種消耗。間接成本是指在行使職權(quán)、提供公共服務(wù)和管理的過(guò)程中帶來(lái)的間接消耗，包括機(jī)會(huì)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本和社會(huì)成本。其中機(jī)會(huì)成本指因某種決策方案的選擇而放棄其他方案可能產(chǎn)生的收益，也包括政府占用某種資源，使得其他個(gè)人和組織喪失使用的機(jī)會(huì)；風(fēng)險(xiǎn)成本指的是一定時(shí)期錯(cuò)誤決策造成的重大損失和后果；社會(huì)成本指的是政府決策和行為給全社會(huì)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)和支出，包括破壞生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)損失，帶來(lái)的社會(huì)其他損失以及預(yù)防和治理所需要的各種消耗，這些都是行政成本應(yīng)包括的重要內(nèi)容，但這部分成本在現(xiàn)行的預(yù)算管理框架下很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)出來(lái)，甚至于有些無(wú)法用貨幣指標(biāo)衡量，財(cái)政預(yù)算中也不包括這部分內(nèi)容。［２］

綜上所述，行政成本指的是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及視同行政單位進(jìn)行管理的、經(jīng)費(fèi)由財(cái)政供給的各黨派、工、青、婦等群眾團(tuán)體在提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品以及進(jìn)行公共管理的活動(dòng)中所占用和消耗的能以貨幣計(jì)量的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)資源。

二、我國(guó)行政成本績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

理查德•海克斯認(rèn)為應(yīng)該多維度對(duì)政府管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，胡雷認(rèn)為考評(píng)的維度包括政府行政管理活動(dòng)的生產(chǎn)力、質(zhì)量、時(shí)效、回應(yīng)性和有效性，英國(guó)的學(xué)者戴維•伯寧罕則將這些維度具體化，認(rèn)為應(yīng)包括責(zé)任、控制和發(fā)展三個(gè)方面，責(zé)任維度的指標(biāo)是用來(lái)評(píng)價(jià)是否履行責(zé)任；控制維度的指標(biāo)用來(lái)評(píng)價(jià)辦事效率或成果；發(fā)展維度的指標(biāo)用來(lái)評(píng)價(jià)對(duì)于公民發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步所產(chǎn)生的未來(lái)影響。由此看來(lái)，作為對(duì)政府行政管理活動(dòng)所產(chǎn)生效益進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)，是對(duì)政府部門行政管理活動(dòng)耗費(fèi)進(jìn)行評(píng)價(jià)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)的選擇要求必須能夠全面地評(píng)價(jià)行政成本績(jī)效對(duì)促進(jìn)有效政府建設(shè)的貢獻(xiàn)。因此，需要建立“多維同構(gòu)，相互補(bǔ)充”［３］的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把政府行政管理活動(dòng)所消耗的行政成本與其所發(fā)揮的功能綜合考察，本文在遵循導(dǎo)向性、整體性、系統(tǒng)性和可行性原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)政府現(xiàn)階段的管理職能，選擇了建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的四個(gè)維度，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力、社會(huì)管理能力、行政生態(tài)環(huán)境優(yōu)化能力和公共滿意度。由此設(shè)計(jì)出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以應(yīng)用于政府績(jī)效管理中，評(píng)價(jià)值可以通過(guò)政策標(biāo)準(zhǔn)、歷史經(jīng)驗(yàn)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析、專家評(píng)價(jià)、公眾意見(jiàn)等多種方法取到。

１．經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力

政府的經(jīng)濟(jì)職能是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中依法應(yīng)履行的職責(zé)及其所具有的功能。我國(guó)作為一個(gè)典型的后發(fā)國(guó)家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保持經(jīng)濟(jì)的較快較好持續(xù)增長(zhǎng)是政府的重要工作目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是其他一切社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)也為其他社會(huì)事業(yè)的發(fā)展提供重要的物質(zhì)保障，因此，在市場(chǎng)機(jī)制解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題出現(xiàn)功能缺陷時(shí)，需要政府進(jìn)行有效的調(diào)控。但現(xiàn)階段我國(guó)以ＧＤＰ的增長(zhǎng)作為主要目標(biāo)的政府管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)、人口和資源發(fā)展矛盾的日益加深，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在對(duì)政府行政管理活動(dòng)的消耗進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，不能簡(jiǎn)單地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一切成果都納入績(jī)效評(píng)價(jià)中，需要具體分析政府行政管理活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相關(guān)關(guān)系，分清楚現(xiàn)階段我國(guó)政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要職能是什么，是建立科學(xué)合理的行政成本績(jī)效評(píng)價(jià)體系的關(guān)鍵。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅意味著經(jīng)濟(jì)總量的增加，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的改善和提高，更應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家金德爾伯格在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展》指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展至少包括物質(zhì)福利的改善，社會(huì)福利的提高，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就業(yè)機(jī)會(huì)的增加等方面。在現(xiàn)階段，我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的履行應(yīng)放在對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)性作用的重視，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，提高社會(huì)福利水平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面。本文認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高國(guó)民收入的能力、增進(jìn)社會(huì)福利的能力、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的能力、節(jié)能降耗的能力、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式、促進(jìn)就業(yè)的能力共同構(gòu)成了政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)職能及其所產(chǎn)生功能的的主要內(nèi)容。

２．社會(huì)管理能力

政府是基于社會(huì)整體利益的需要，為協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾進(jìn)行社會(huì)管理而產(chǎn)生的公共組織。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會(huì)矛盾加劇的今天，需要強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能，為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然和諧的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。政府的社會(huì)管理職能是指為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，依法對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的各組成部分、社會(huì)發(fā)展的各環(huán)節(jié)進(jìn)行的科學(xué)、有效的管理。