一、背景

改革開放以來，我國一直走“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市”這樣一條非均衡發(fā)展的道路，客觀上造成了城鄉(xiāng)之間的巨大差距。黨的十六屆三中全會提出了“五個統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。黨的十七大報告在“五個統(tǒng)籌”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出要統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局。“十二五”規(guī)劃綱要明確指出，要“加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”、“積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治”。“促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置”、“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等內(nèi)容也被納入“十二五規(guī)劃”。

中國長期處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制這種非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)的存在，最直接的影響是拉大了城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，據(jù)統(tǒng)計，2008年我國城鎮(zhèn)家庭恩格爾系數(shù)為37.9%,而農(nóng)村家庭為43.7%,相差5.8個百分點。而根據(jù)聯(lián)合國利用恩格爾系數(shù)評價貧富國家的標(biāo)準(zhǔn),城鎮(zhèn)居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而農(nóng)村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發(fā)展水平相差10年~15年[1]。除此以外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村；城市的公共服務(wù)和公共保障體系相對完善，而農(nóng)村還很滯后；等等。

當(dāng)前，開展農(nóng)村土地綜合整治已經(jīng)上升國家層面的戰(zhàn)略部署，2010年中央一號文件明確提出，“有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保維護(hù)農(nóng)民利益”。今后，我國將投入560億元用于農(nóng)村土地整治。大量的實踐已經(jīng)證明，農(nóng)村的土地綜合整治提高了資源的利用效率，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中[2]，這些都直接或者間接的促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，土地綜合整治逐步成為推進(jìn)城市化、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)新農(nóng)村、實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵；反過來，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展也提高了農(nóng)村土地綜合整治工作的標(biāo)準(zhǔn)。

二、土地綜合整治的內(nèi)涵

土地綜合整治概念的提出，是建立在土地開發(fā)整理概念的基礎(chǔ)之上的，是對后者內(nèi)涵和外延的拓展和延伸，指的是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項系統(tǒng)工程。雖然我國現(xiàn)代意義上的土地整理工作起步較晚,但以1999年《土地管理法》提出土地整理為里程碑,以1998年國土資源部成立土地整理中心為標(biāo)志[3]。我國十多年的土地整理工作取得了顯著成就，在保證國家糧食安全和耕地總量動態(tài)平衡方面做出了巨大貢獻(xiàn)，但是在成就的背后也暴露出一些問題：初期的土地整理呈粗放式發(fā)展，即片面追求耕地數(shù)量的增加而忽視了質(zhì)量的保證以及對社會、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的深層次影響。

土地綜合整治，不單是土地復(fù)墾、開發(fā)和整理，它還要求通過建設(shè)用地增減掛鉤等方式，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。國土資源部部長徐紹史在2009年的全國農(nóng)村土地整治工作座談會上指出，“土地整治，實際是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手和新的平臺，同時也是一項民生工程，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的一項重要舉措。”

土地綜合整治實質(zhì)上是通過土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過土地、資本、技術(shù)結(jié)合，對人（農(nóng)民）、產(chǎn)業(yè)以及社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行綜合的統(tǒng)籌，使農(nóng)民從被動城市化到主動城市化，實現(xiàn)在一樣的土地過上不一樣的生活[4]。

三、城鄉(xiāng)一體化的意義

英國的埃比澤•霍華德（EbenezerHoward，1850-1928）在《明日的田園城市》一書中極力倡導(dǎo)“用城鄉(xiāng)一體化的新社會結(jié)構(gòu)形態(tài)來取代城鄉(xiāng)對立的舊社會結(jié)構(gòu)形態(tài)”，第一次比較系統(tǒng)地提出了城鄉(xiāng)一體化思想[5]。

中國長期處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這種不均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)的存在，最直接的影響是拉大了城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，據(jù)統(tǒng)計，2008年我國城鎮(zhèn)家庭恩格爾系數(shù)為37.9%，而農(nóng)村家庭為43.7%，相差5.8個百分點。根據(jù)聯(lián)合國利用恩格爾系數(shù)評價貧富國家的標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型，而農(nóng)村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發(fā)展水平相差10年~15年[6]。通過加大對農(nóng)業(yè)投資、建設(shè)涉農(nóng)項目、改革戶籍制度、完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會保障體系等一系列措施，可以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。城鄉(xiāng)一體化是我國經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型時期的可續(xù)發(fā)展觀，是我國加速推進(jìn)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)現(xiàn)代化交匯融合的發(fā)展過程。通過城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，可以改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

四、城鄉(xiāng)一體化水平評價

1.城鄉(xiāng)一體化評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

城鄉(xiāng)一體化的評價，可以通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度的測算進(jìn)行定量評價。協(xié)調(diào)度就是度量系統(tǒng)之間或系統(tǒng)內(nèi)部之間協(xié)調(diào)狀況好壞的定量指標(biāo)。一個系統(tǒng)的協(xié)調(diào)度可定義為組成該系統(tǒng)的各個要素之間彼此和諧一致的程度。協(xié)調(diào)性應(yīng)包括組成系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)之間及其內(nèi)部的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的概念表明，協(xié)調(diào)度是一個時間概念，表現(xiàn)為某一狀態(tài)的值，目標(biāo)是追求系統(tǒng)的整體最優(yōu)。