一、實踐困境:集體土地上房屋執(zhí)行難之現狀分析

(一)現狀:集體土地上房屋執(zhí)行難的“四重表象”

農村集體土地上違法建筑的租賃問題在實踐中也較為突出，甚至已經成為繼買賣之后或者說超過買賣的另一大糾紛源。在沿海地區(qū)，由于土地資源較為稀缺，村集體興辦未經審批的廠房集中出租的現象較為普遍，這些案件涉及違章建筑、違法用地，客觀上造成案件執(zhí)行難、企業(yè)財產變現難等問題。就村委會方而言，由于涉及村民集體利益，執(zhí)行中沖突較大，村兩委之間往往相互推諉，而且村委會班子新老交替頻繁，新班子對原先班子任職期間所欠的債務不予認可，有些以辭職不干進行要挾，有些甚至說動全體村民集體上訪。以W市法院為例，涉及違章建筑、違法用地類申請執(zhí)行案件占涉農村房地案件的近一半左右，在2013年浙江全省大力推進“三改一拆”工作的大背景下，涉新建違章建筑、違法用地類申請執(zhí)行案件為零受理，但歷史存量仍然較大，在政策收緊的情形下，涉及農村集體土地上的違章建筑的執(zhí)行顯得尤為慎重。

(二)檢討:集體土地上房屋執(zhí)行難的原因分析

1．法律政策層面———集體土地使用權流轉限制嚴格我國《憲法》、《土地管理法》均規(guī)定:“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”《土地管理法》第六十三條規(guī)定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設……”國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規(guī)定:“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”國務院《關于深化改革嚴格土地管理的規(guī)定》:“禁止通過村改居方式，將農民集體所有土地轉為國有土地，禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業(yè)建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購買宅基地。”國務院《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》更是明確規(guī)定:“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅。“綜上，無論是現行法律或是政策規(guī)定，在我國有關集體土地的流轉均受到嚴格限制。

2．房產處置層面———集體土地上房屋流轉較為有限

(1)受讓范圍有限。根據《土地管理法》及其實施細則的規(guī)定，農村宅基地上房產的流轉僅僅限定于同一集體經濟組織無房戶范圍內。據此得出，轉讓農村房屋，至少存在以下三方面限制:第一，權屬合法，不屬于違章建筑的情形;第二，不能向同一集體經濟組織外的城市居民或外村村民轉讓;第三，不能向同一集體經濟組織已有房屋的村民轉讓。而其他集體土地上房產流轉“符合土地利用總體規(guī)劃”，并逐級報批，此情況更是微乎其微。

(2)融資功能有限。《物權法》第一百八十四條明確規(guī)定“宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押”。盡管政策層面有逐步放寬信號，但在具體操作上，仍一時難以轉變，只能進行一些初淺的嘗試，如W市政府出臺了《關于開展農村住房抵押貸款試點工作的意見》，其中規(guī)定:農村房屋可以抵押，除了符合相關條件，還僅限于金融機構。因此，受限于抵押權人對抵押房產處置不便的顧慮，集體土地上房產進入擔保市場的空間非常狹小。

(3)權屬登記不全。正如國土資源部、財政部、農業(yè)部《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》中所指出，當前農村集體土地確權登記發(fā)證工作總體滯后，有的地區(qū)登記發(fā)證率還很低。已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體或村民小組集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農民個體。實踐中，農村房屋雙證齊全的比例非常低，隨機抽取的W法院的25件執(zhí)行案件，其中雙證齊全的僅3件，雙證不齊的14件，雙證均無的有8件。而即便土地證登記為戶主的名字，但實際土地申報表中往往包括配偶、子女，難以徑直確認為個人財產，房產處置難度較大。

3．執(zhí)行實務層面———具體的操作規(guī)程缺失執(zhí)行工作是一項程序性和操作性很強的工作。執(zhí)行程序正當與否是判斷執(zhí)行行為公正與否的重要標準。但由于各法院對法律、法規(guī)理解上的不同，不同省或者不同地區(qū)甚至是同一地區(qū)不同縣市區(qū)的法院對涉及集體土地上房屋能否執(zhí)行、如何執(zhí)行等問題也都理解不一，更不用說制訂統(tǒng)一的操作規(guī)定。此外，政策銜接以及部門之間的配合也是影響案件執(zhí)行的關鍵，如此類案件執(zhí)行往往涉及與國土、房產等相關部門的協(xié)調，故承辦人在執(zhí)行此類案件時往往慎之又慎，很難有突破性進展。遇到被執(zhí)行集體土地上房屋為違法、違章建筑時，法院的執(zhí)行更是缺少法律支撐，工作往往陷入困境。

4．社會保障層面———農房承載的保障功能異位按“一戶一宅”的規(guī)定，農民一般只擁有一處宅基地，且大部分為同一幢單體的立地房屋，因房屋結構原因難以分割而無法保留基本生活居住房屋的，法院執(zhí)行時就要考慮到被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬基本生活保障的問題。而當前農民生活水平總體上處于較低水平，且農村社會保障體系也未完善健全，在執(zhí)行處分唯一農村房產后，被執(zhí)行人的農民既無法納入現行的城市廉租住房保障范圍，也無法要求村集體經濟組織為其重新安置相應的宅基地。因此，保護被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬基本生活保障與實現執(zhí)行債權人權益的矛盾沖突是執(zhí)行工作必須面對的問題和難點。

二、破冰之舉:集體土地上房屋執(zhí)行的探索嘗試

由于城鎮(zhèn)化的快速推進，農村土地資源價值迅速升高，特別是宅基地，在農地嚴格管制和耕地保護政策約束下，愈發(fā)成為城鎮(zhèn)發(fā)展極需的稀缺資源。在現有制度安排下，宅基地所含的潛在價值無法實現，為獲取潛在租金，農戶、集體經濟組織、地方政府都在“尋租”，這些行為間接推動了宅基地流轉制度的創(chuàng)新。在當前日益活躍的宅基地隱性流轉的現實壓力下，一些地方率先開展宅基地流轉試點，為宅基地“陽光流轉”提供了良好的制度樣本。與之對應，各法院也基于土地流轉的實踐需要，努力在法律框架內尋求有效的執(zhí)行集體土地上房屋的方法，形成了幾種比較典型的做法，但成效不一。

(一)戶籍限制拍賣式

戶籍限制拍賣式，也稱“以屋抵債”。在被執(zhí)行人所在村集體經濟組織成員范圍內對涉案房屋進行拍賣、變賣，限定買受人必須符合《土地管理法》規(guī)定的條件，為無房戶、缺房戶，且買房后不得再申請。相關案例:江蘇省揚州市邗江區(qū)人民法院在執(zhí)行過程中查明被執(zhí)行人王某共有三個案件，被執(zhí)行人王某提出目前沒有其他收入，僅有老家槐泗鎮(zhèn)農村一套房產希望能折價抵債，針對被執(zhí)行人提出的請求，邗江法院委托評估公司對被執(zhí)行人王某所有的農村房產進行評估，經執(zhí)行法官多次協(xié)調，三位申請執(zhí)行人中謝某系槐泗鎮(zhèn)人，其屬于應享有宅基地使用權但尚未申請宅基地的情形，故愿意受讓上述房產。執(zhí)行過程中王某先后又有6個案件在法院立案強制執(zhí)行，根據參與分配原則，在達成王某的房產變現款按一定比例分配給其余所有債權人，其余各債權人均書面同意該分配方案。該模式缺點:買方條件較為受限，即使符合條件也存在“不敢買”的雙重顧慮，一方面要考慮社會輿論，以及受讓房屋是否“吉利”;另一方面要考慮自身有無地方勢力，買了后能否真正入住該房屋，即是否具備足以與農房所在地干擾勢力抗爭的“實力”。

(二)權能轉換拍賣式

權能轉換拍賣式，即以先將集體所有土地轉化為國有土地，再依法拍賣該房屋及土地。此種方式主要針對執(zhí)行對象為集體土地中非農建設用地上的廠房的案件。相關案例:申請執(zhí)行人某工程公司與被執(zhí)行人某集團公司買賣合同糾紛等系列案，案件執(zhí)行中第三人某型材公司以其廠房及集體土地使用權為被執(zhí)行人提供執(zhí)行擔保，但其后未履行執(zhí)行擔保義務。執(zhí)行中經查，擔保人的房地產雖有房產證，卻一直未辦理土地確權登記，因而土地性質及權屬都不明確。法院積極與國土資源局就拍賣事項進行溝通，并商請國土資源局對執(zhí)行擔保人企業(yè)用地的土地性質及權屬進行確認。后國土資源局復函法院:該企業(yè)現用地性質屬集體土地，應先轉化為國有土地再進行拍賣，由于執(zhí)行擔保人已經歇業(yè)，法院可以對上述房產先行拍賣，從拍賣款中優(yōu)先補交征地補償費及土地出讓金。最終，法院成功拍賣了執(zhí)行擔保人的房地產，受讓人在辦理了土地征用和國有土地使用權出讓手續(xù)、繳納土地使用權出讓金及有關稅費后，在房地產管理部門辦理了過戶手續(xù)。該模式缺點:執(zhí)行對象有限，僅適用于集體土地中非農建設用地上的廠房，而且涉及部門協(xié)調，能否成功要視各地法院與當地部門之間的關系而定，具有相當的不確定性。

(三)強制租賃管理式

“以租代償”，也稱“以租代執(zhí)”，又稱強制租賃管理式，是指針對被執(zhí)行人企業(yè)廠房、設備等財產無法變現拍賣的難題，法院通過搭建供需平臺，引入分割租賃方式，以期促成被執(zhí)行人以廠房、設備租金收益分期償還債務的一種替代執(zhí)行方式。相關案例:溫嶺市甲廠于2012年9月起訴溫嶺市乙廠追償權糾紛一案，該案標的1300萬，由于溫嶺市乙廠多年經營不善，虧損嚴重，無力償付，加上該廠土地性質屬于集體工業(yè)劃撥，廠房系違章建筑，而無法變賣，為此，該院在征得絕大多數債權人同意情況下，對該廠進行對外公開租賃，由被執(zhí)行人溫嶺市乙廠與中標人簽訂租賃協(xié)議，以租代償的方式變通執(zhí)行，以年租金50萬元，每五年遞增百分之十的價格租賃十五年，現第一期租賃款已上交法院。該模式缺點:一是在被執(zhí)行人下落不明的情況下，如何確定出租主體缺乏法律依據?二是在租賃合同存續(xù)期間，如果承租方違約，由誰去主張權利，是主張違約責任，還是解除合同?三是倘若因出租屋的固有問題引發(fā)風險，財產的固有損失、承租人的損失由誰承擔，缺少明確的法律規(guī)定，倘若財產本身不足以償還承租人的損失，又當如何?

三、理論探微:集體土地上房屋執(zhí)行的合理性與可行性分析

執(zhí)行案件中的集體土地上房屋，是指被執(zhí)行人在農村集體土地上所建造的房屋，按其用途主要可以分為兩大類，即村民住宅和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村工(商)業(yè)用房，對應的集體土地是農村居民住宅建設用地(即農村宅基地)和農村集體經營性建設用地(即非農經營用地)。下文主要以此兩大類為對象加以探討。

(一)執(zhí)行集體土地上房屋的法律留白

拍賣農村房屋實質是對農村房屋及其對應的集體用地進行流轉。當前農村集體土地上房產難以執(zhí)行的原因，歸根到底即是集體土地使用權的流轉障礙。關于農村集體建設用地使用權及其上房屋流轉問題，我國法律向來是持謹慎和有保留的態(tài)度的，但《土地管理法》第六十三條、《擔保法》第三十六條，以及《物權法》第一百八十三條的規(guī)定又謹慎地開了口子———在特殊情形下亦可進行流轉。實際上，有關法律、司法解釋也作了對農村集體土地使用權流轉限制的突破性規(guī)定。最高人民法院、國土資源部、建設部于2004年聯(lián)合出臺的《關于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第二十四條規(guī)定:“人民法院執(zhí)行集體土地使用權時，經與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理。但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權出讓手續(xù)，繳納土地使用權出讓金及有關稅費。對處理農村房屋涉及集體土地的，人民法院應與國土資源管理部門協(xié)商一致后再行處理。”這一規(guī)定，雖然在實踐操作中面臨諸多困難，但卻為農村房地產的執(zhí)行提供了有力的法律依據。

(二)執(zhí)行集體土地上房屋的現實基礎

允許變通執(zhí)行集體土地上房屋，至少存在以下幾方面的現實理由:一是債權最大化實現的需要。隨著農村經濟的發(fā)展及城鎮(zhèn)化進程的加快，農村房地產的價值得到了極大體現，現實中被執(zhí)行人常以僅有農村房屋而無其他可供執(zhí)行財產為借口規(guī)避執(zhí)行，若能通過合法有效的執(zhí)行程序對農村房地產進行處置變現，能夠得到民眾的廣泛認可與接受。至于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村工(商)業(yè)用房，由于較大的占地面積及作為工商業(yè)用途的特性，相應的變現能力更是大為提高。二是農村居民除集體房產外可供執(zhí)行財產有限。以農村居民為被執(zhí)行人的案件往往較難處理，其中一個重要因素就是農村居民可供執(zhí)行的財產短缺，原有家庭財產較大部分已投入自家房屋建設，對外清償能力相對不足。三是執(zhí)行操作方式上具備變通可能性。如指定農村房屋買受人的范圍或設立債權轉移直接執(zhí)行農村宅基地房屋;當事人雙方簽訂和解協(xié)議以房抵債;轉讓房屋所有權同時，約定買受人享有對宅基地使用權的長期租賃權;轉移宅基地房屋使用權;執(zhí)行農村宅基地房屋的可得收益;對相對獨立的非底層住宅，通過事先與申請人說明，將上層建筑所有權抵償給申請人等等。

四、愿景展望:完善現行農村房屋及集體土地使用權執(zhí)行制度

(一)立法層面:限定式規(guī)定農村房屋可以流轉

在目前立法框架內，農民集體所有的土地性質不能改變，故宅基地實行有限流轉的底線不能突破。但隨著立法的不斷完善，農村房屋轉讓的受讓主體不應局限于本集體經濟組織成員，可適當擴展到本市范圍內具備條件的農村村民。主要理由有兩方面:一方面擴大交易主體范圍有助于宅基地流轉，使其更大發(fā)揮功能;另一方面在本市范圍內也不影響土地性質，居民因其無法取得村民資格，在目前立法未曾突破的情況下，仍然不能購買農村宅基地及其地上房屋、附著物。而關于非農集體用地及其上房屋的執(zhí)行，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。這一改革涉及土地利益再分配，期待改革舉措的落實到位，以帶動土地管理法等相關法律法規(guī)的聯(lián)動修改。

(二)實務操作層面:積極探索變通執(zhí)行機制

在執(zhí)行農村房屋案件時，可以根據案件的不同情況，在不違反法律規(guī)定的情況下，有針對性地采取不同的執(zhí)行手段，以實現法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

1．基本前提是健全完善農村房屋及宅基地權屬登記公示制度，切實加強與相關部門的工作銜接。產權登記不規(guī)范造成的確權問題是農村房屋“執(zhí)行難”的根源之一。農村房地產權屬登記的滯后，容易導致執(zhí)行中出現相關的權屬糾紛并增加案件執(zhí)行難度。為此，建議相關部門重視落實國家基本法律制度，并按照國土資源部、財政部、農業(yè)部《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》、建設部《房屋登記辦法》等具體辦事細則，對農村房屋及宅基地的初始登記、轉移登記、擔保登記等項目進行規(guī)范管理，強化農村房屋及宅基地權屬的登記公示效力。此外，通過拍賣、變賣、抵債等方式取得農村房屋產權后難以辦理權屬轉移登記手續(xù)，也是制約農村房屋處分變現的重要原因。在對農村房屋進行變通執(zhí)行之前，應切實加強與有關國家機關及其部門的工作銜接。由于我國農村宅基地及房屋沒有準確的權利登記憑證，其產權憑證一般僅為宅基地使用證、建房申請報告等，因此執(zhí)行時應與當地的村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房管理所等部門溝通聯(lián)系，調查核實家庭成員姓名、房屋結構、間數、建筑面積、房屋四至等。在對房屋進行轉讓時，法院應與縣級國土資源部門進行協(xié)商，爭取取得一致意見。

2．對不宜直接拍賣所有權的農房，規(guī)范采取“以租代償”的變通執(zhí)行方式。針對“以租代償”在實踐中存在的問題，建議通過市場機制引入第三方出租主體，建立出租主體名單的模式，由法院監(jiān)督其合同履行，不僅可以在制度層面明確其出租主體，也可以有效應對承租人的違約;同時在執(zhí)行和解協(xié)議的過程中嘗試引入第三方責任保險，避免財產損失等風險。在明確了出租主體和責任保險的前提下，如何以效益最大化的方式運行以租代償制度，可以參照現階段運行的網絡司法拍賣制度，以法院為操作主體依托技術平臺在最大范圍內實現財產權益效用的最大化。

3．農村房產涉及標的瑕疵時，應當區(qū)分情況加以處置。農村住宅建造中的瑕疵情況比較普遍，在農村房產登記管理制度尚不健全的情況下，應結合不同情況予以分別處理:

(1)農村建房僅有建房審批手續(xù)而無房屋所有權證，或僅有集體土地建設用地使用證而無房產所有權證，只要其建房手續(xù)合法，無違章現象，法院可在批準面積范圍內直接予以裁定查封、拍賣。

(2)對存在超批準面積違章建房的農村房地產，應將核查的初步情況分別函告國土、房管部門，請相關職能部門核實并作相應處罰，并要求回復意見。若相關職能部門不處罰也不出具意見的，則將超面積違章建房部分作為地面建筑物評估其實際建筑價值，與批準建房部分一并處分，但在拍賣文書與拍賣、變賣成交裁定中，對超面積違章建房部分不負責過戶及今后遇規(guī)劃拆遷或違建拆除等時須無償拆除作出明確記載。

(3)若被執(zhí)行人從他人處購置土地、房屋，未辦理過戶手續(xù)的，但因房屋土地交易流轉不規(guī)范致使有實體權屬爭議糾紛的，則結合土地房屋交易具體情況進行分析，在執(zhí)行時審慎從事。

4．規(guī)范農村房產執(zhí)行應當注意的共性問題。

(1)依法保障相關優(yōu)先權權益人的優(yōu)先購買權。依法保障房屋共有人和房屋承租人的優(yōu)先購買權，考慮農村傳統(tǒng)鄉(xiāng)土人情觀念，可在法定的優(yōu)先購買權基礎上適當照顧被執(zhí)行人親屬的“優(yōu)先購買權”。

(2)依法保障被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬的基本生活，在涉及唯一房產執(zhí)行確無法保留基本生活住房時，提供必要保障方案以實現執(zhí)行。如黃巖法院在執(zhí)行處分被執(zhí)行人唯一農村房產，因房屋結構原因難以分割而無法保留基本生活居住房屋的，為保護被執(zhí)行人及所扶養(yǎng)家屬的基本生活保障，及時提供過渡性保障方式及保障費用。如事先明確告知保障方式及保障費用，綜合采取房屋拍賣、變賣成交前提供過渡房安置以及拍賣、變賣成交后按本地區(qū)廉租住房保障管理辦法規(guī)定的住房保障面積乘以本地區(qū)二手房成交均價的款項優(yōu)先提留返還被執(zhí)行人，由被執(zhí)行人將所得安置提留款對自己及所扶養(yǎng)家屬自行安置，從而平衡申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人的利益沖突，求得法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

作者：夏群佩 林恩偉 單位：溫嶺市人民法院