1集體土地所有權功能考察——兼評城鄉一體化實現后集體土地所有權存在的必要性

1.1集體土地所有權功能考察

新中國成立以來，集體土地所有權在不同的歷史時期承擔著不同的制度功能，其存在的必要性毋庸置疑。但是這樣的制度功能在城鄉一體化目標視域下是否有存在必要，則需進一步考察。通過歸納，集體土地所有權曾存在以下幾種制度功能：人員固定功能。建國之初，人們在城市與農村之間的流動是自由的。但是工農業產品的剪刀差驅使大量的農村勞動力涌入城市，造成了城市人口過度膨脹，基本生活資料供應不足，而農村又流失大量勞動力，農業生產荒廢的困境。于是，何以固民于農村，成為當時亟需解決的問題。戶籍制度能夠將農民限制于農村，而由于農民對特定集體的身份歸屬性，集體土地所有權制度更能將農民束縛于特點的空間點。資源攝取功能。國家通過建構集體所有權而否定私人所有權，集體土地所有權是國家對農村進行資源攝取的權力通道。一方面，將資源攝取對象由個人轉換為了集體，大幅度降低了談判成本。另一方面，由于農村集體的領導層受政府任命，其對征收的執行力度不容置疑。并且，在集體土地所有權最終確立階段，集體成員退出權喪失，集體成員只能依附于集體方能生存，又極大降低了單個農戶的對抗性。事實上，集體化經濟絕不是農村社區內農戶之間基于私人產權的合作關系，就其實質來說，它是國家控制農村經濟權利的一種形式。迄今，根據攝取的資源的不同，分別存在過對“農村產出”的攝取（1949—2006年）和對農村土地價值的攝取（1982年至今）a。社會保障功能。隨著中國城鎮化步伐加快，人多地少的矛盾日益尖銳，土地所蘊含的高額價值逐漸顯現，土地價格飆升。在1998年《土地管理法》修訂之前b，城鎮非農居民有權利申請農村宅基地建房，也沒有禁止城市居民到農村購房的法律規定。由于資本趨利性的存在，使得城市的資金逐漸向農村滲透，城鄉之間的收入差異和信息差別有讓農民利益受損的可能性。采取何種方式能夠保障農民的利益不受損害，集體土地所有權的存在以及其身份屬性，能夠有效地將農民與非農民、本集體成員和非本集體成員區分，以此為依托，禁止城市居民和非本集體居民到本集體建房而居或買房而居c，有效地保障了農民的基本生存利益不受侵害d，集體土地所有權的社會保障功能逐漸被挖掘并確立起來。進入21世紀，經濟危機頻發，農民工在城市失業返鄉的現象頻繁發生，由于集體土地所有權有效的隔離了外來資本的入侵，使得返鄉農民仍有房可居，有地可種。其社會保障功能凸顯，有學者更是將以集體土地所有權為基本制度依托的農村認為是中國現代化的穩定器與蓄水池。

1.2未來和城鄉一體化實現后集體土地所有權制度功能樣態——基于集體土地所有權存續的必要性考察

資源攝取功能、社會保障功能至今仍具現實意義，但是否就能以此為理由將集體土地所有權改良作為制度改革的方向。對此，作者持否定意見。析言之，集體土地所有權制度功能存在現實必要性并不表示未來仍有必要，需要明確的是未來社會形態（城鄉一體化目標視域下）集體土地所有權制度功能的必要性問題。人員固定功能早已因其所依存的社會背景消失而消亡；需要考量的即是資源攝取功能和社會保障功能。首先，就資源攝取功能而論，對農業產出的資源攝取早在2006年農業稅取消時即已消滅。對集體土地價值剝奪的資源攝取功能在未來的一段時間里還會繼續存續，但卻必然是一個弱化的過程。在城鄉一體化實現后，再以剝奪城市周邊土地價值的收益去進行不發達地區經濟的轉移支付和基礎設施建設已經不成其為正當理由，曾經的一個長時期的剝奪過程已經完成了上述目標，因此，集體土地的資源攝取功能亦無存在價值；其次，就社會保障功能而言，城鄉一體化的應有之意是社會保障體系在全民范圍內確立起來，也許那時會存在社會保障的地區差異，但卻不應有社會保障的城鄉差異。因此，集體土地所有權之于農村地區的社會保障功能已經屬于不必要。

2集體土地所有權國有化改革合理性之證成

可得出如下結論，在曾經很長的一段時間里，集體土地所有權有得以依存的身份土壤（可能性），亦有存在的制度功能（必要性）。但是，在城鄉一體化實現后，其存在的前提——農民身份將會消亡，其存在的必要性——制度功能喪失作用。集體土地所有權還能否存在，答案已經浮出水面，即集體土地所有權在城鄉一體化目標視域下是不能存在的。有了這一結論，在實現城鄉一體化過程中如何進行制度選擇就有了方向性指引。事實上,學界對農村土地產權制度改革的討論由來已久，在土地所有權上采何種道路眾說紛紜，但均可以納入私有化、國有化和在集體所有制的前提下改良3種基本觀點。筆者認為，就保留集體所有權而對其進行改良的觀點而論，由于“農民集體”在城鄉一體化實現后將整體消亡，集體土地所有權必然成為空中樓閣瞬間崩塌，其不合理性不言自明。而且，繼續保留土地所有權的二元結構，人為地造成土地權利的身份差別，并不符合城鄉資源一體流通的應有之意，有礙完整成熟的土地市場形成。因此，對集體所有制進行改良，積極重塑集體所有權主體和權能以做“實”集體所有權的觀點斷不可取。剩下的兩種選擇：對集體土地進行私有化處理或者是國有化處理。筆者認為，私有化處理不符合中國的基本經濟制度，同樣也會出現新的土地二元結構，即部分土地歸國有（原城市土地），部分土地私有（原農村土地），這必然導致新的制度混論，此種改革思路亦不可取。集體土地所有權進行國有化改革，是惟一可依賴的改革路徑，具體理由如下。

2.1統一居民身份要求土地所有權一元化

城鄉居民身份上的差別是國家土地所有權和集體土地所有權二元結構存在的前提，但這樣一種二元結構的存在，在邏輯上卻不能自洽。土地的國家所有從最終歸屬的角度屬于全體國民所有，其中包括城市居民，亦包括農村居民，因此，國家土地所有權存在最終所有者身份的無差別性。但是，集體土地所有權從最終歸屬的角度屬于本集體全體成員所有，即當然排斥城市居民成為權利主體，亦排斥其他集體成員成為權利主體，集體土地所有權存在最終所有者的身份專屬性，這種身份專屬性權利是不能永續性存在的。目前其之所以存在，是因為城鄉尚未一體而需要予農民以傾斜的權利保障，但城鄉一體后，統一居民身份的民眾在社會保障層面已經沒有城鄉差別，因此，上述理由即不成立。而且，統一居民身份，不同的土地權利，將造成新一輪的權利身份差異，城鄉一體化將淪為空談，故而，統一的居民身份必然要求一元的土地所有權。透過上文的分析，可以發現，這種一元的土地所有權只能是國家土地所有權，而不能是集體土地所有權和私人土地所有權。

2.2集體土地所有權國有化改革的現實可能性

集體土地所有權的國家所有之路，具有現實可能性。首先，符合國家的社會主義性質和以公有制為主體的基本經濟制度。公有制為主體的基本經濟制度體現在兩個方面，一是公有資產在社會總資產中占優勢地位，一是國有經濟控制國民經濟命脈，對經濟發展起主導作用。盡管集體土地所有權可以被認定為是公有資產，但是，將集體土地所有權進行國有化塑造，將進一步增強其公有資產屬性，而更多地摒除掉其私有資產性質，符合公有資產在社會總資產中占優勢地位這一要求；另一方面，將集體土地所有權進行國有化改革，亦有利于國有經濟控制國民經濟命脈，若采用土地私有化改革思路或者土地集體所有化改良思路，則有可能出現土地——這一最重要的資源，大規模地集中于私有經濟當中，這無疑會有礙于國有經濟控制國民經濟命脈。其次，在統一的城鄉居民身份這一預設前提下，不能存在以特定身份為基礎的集體土地所有權，但是卻可存在不以身份為要求的抽象的國家所有權。詳言之，集體土地所有權國有化改革的結果，是形成一種抽象的國家所有權，與現在城市地區的土地國家所有權一樣，它并不隸屬于特定區域的全體城市居民所有，而是抽象地屬于全體中國人民所有，這符合城鄉一體化后城鄉居民身份的無差別性。再次，城鄉一體化的應有之意包括土地資源在全域范圍內自由流通，抽象的國家所有權取代以身份為基礎的集體土地所有權，將有力地消除土地資源自由流轉的身份障礙，促進土地使用權的流轉和流通。現有與集體土地所有權相關的土地使用權體系，其獲得需要有集體身份，其流轉亦受集體身份限制，以國家所有權取代集體所有權，則身份限制自然消解，相關的土地使用權，可以不受權利主體身份限制自由流轉。可以發現，集體土地所有權的國有化改革是城鄉一體化目標所蘊含的應有之意，具有必然性和不可逆性。應關注城鄉一體化過程視域下如何進行制度構建，以按部就班地實現土地全國范圍內的國有化。

3集體土地所有權國有化改革路徑

改革的目標是在全國范圍內建立一元的土地國家所有權，現有的城市土地權利體系是農村土地權利體系演進方向的藍本，即形成土地的國家所有再輔以相應的用益物權制度。因此，制度演進路徑就是塑造完整的農村土地用益物權體系，并逐漸弱化集體土地所有權的制度功能，為國家土地所有權概括取代集體土地所有權創造條件。首先，應逐步建立農村用益物權的權利表達機制，根據現行法律，土地征收法律關系主體是地方政府和集體經濟組織。這樣的主體安排完全漠視了征收法律關系中另一類利益主體，即農村土地用益物權人。這是造成當下因土地征收而屢屢引起社會沖突的根本原因。國家（政府）對土地價值的攝取應逐漸弱化，而土地增值收益應逐漸回歸至農民手中。如何實現，這就需要建立農村用益物權權利表達機制。包括兩個方面，一是在征收過程中農村土地物權人的參與權，包括知情權、異議權等；一是在征收補償費用安排的最終決定權，這都將有效降低土地征收過程中的權力尋租現象和代理人成本，緩解農戶、集體經濟組織、政府三方尖銳的矛盾，并弱化農村土地用益物權對集體土地所有權的依賴。其次，破冰之旅是宅基地使用權制度改革。農村土地用益物權體系的去集體化是一個漸次過程，而宅基地使用權自由流轉將是打破集體土地權利身份要求的突破口，現在時機已成熟。一方面，雙向城鎮化呼聲日高，城鎮居民有到農村居住創業的訴求。另一方面農村居民又有實現宅基地使用權財富功能的強烈愿望。并且，宅基地使用權自由流轉的制度設計只需做一個技術化處理，即將宅基地使用權作空間權設置，宅基地使用權流轉問題迎刃而解。流轉問題一旦解決，將極大地增加農民財富，建設需求同樣增加，新型城鎮化將蓬勃發展。第三，核心問題是承包經營權流轉機制建構。宅基地使用權空間權塑造這一技術改革路徑可以實現居住利益保障和資源的物盡其用。土地承包經營權又如何進行制度構建既能實現其社會保障功能，同時又能最大限度實現物盡其用。習總書記最近關于農村問題的講話給出了答案，即“我們要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局”。在這樣的思路下，就農村土地承包經營戶而言，作為物權的承包權能夠給他以足夠的保障，一方面，它能夠有效對抗集體土地所有權的侵入，另一方面，其剝離“經營權”加以流通，也更易在其不從事農業生產時實現土地收益，因為以“土地經營權”保障受讓人的利益，將有更多的有意資本投資農業，必然形成更完善的議價機制，土地流轉價格對農民更為有利。而農民進城后不愿耕作的土地，能夠有效流轉至生產專業戶和家庭農場手中，提升農村生產效率，保障糧食生產。以上述制度建設為依托，形成完備的農村土地用益物權體系，并逐步建立全域性的社會保障體系，進而對集體土地所有權進行概括國有化，既符合國家社會主義性質，亦建立一元化的土地所有權。

4結論

集體土地所有權改革走向能夠在未來的社會藍圖中尋找，通過對集體土地所有權存在的基礎和功能作用進行梳理，集體土地所有權在城鄉一體化目標視域下喪失了存在的可能性和必要性。集體土地所有權國有化改革有其歷史必然性，夯實農村土地用益物權體系則是實現集體土地所有權國有化的必由之路。

作者：陶鐘太朗 單位：四川大學法學院 福特漢姆大學法學院