國家監察體制改革中領導體制的建構與調適

　　摘 要：監察委的組建意在聚合資源、集中力量實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，從而保證國家監察權行使的針對性和有效性。然而，紀委的黨內執紀工作卻長期以來實行雙重領導體制，在實踐中甚至偏重本級黨委領導，可以預期的是，合署辦公在某種程度上會抵消建構中的紀檢監察領導體制的實效。為此，加強并深化紀委的垂直領導，形成黨內相對獨立的監督體系，從而捋順紀檢監察領導體制;同時，紀檢監察機關合理安排內設機構，厘定工作機制，以應對紀檢監察領導體制中存在的結構性問題。

　　本文源自張正州， 江漢大學學報(社會科學版) 發表時間：2021-07-06

　　關鍵詞：國家監察體制改革;監察委;紀檢監察;領導體制

　　一、引言

　　國家監察體制改革后，新組建的監察委作為社會主義國家的專門反腐敗工作機構，成為與“一府兩院”在權力位階上并駕齊驅的國家監察機關。監察權在整合行政監察、預防腐敗、反貪反瀆等項事權之后，成為由國家權力機關派生出的一項全新的國家權力。為了保障監察權運行的相對獨立，增進國家監察實效，監察委在業務上主要接受上級監察委的垂直領導。而著眼于提高黨內監督與國家監察的互動與協調，發揮紀檢監察制度的整體合力，在紀檢監察體制建構上繼續實行監察委與紀委合署辦公，以求生成更為集中也更為有效的權力運行模式。

　　國家監察體制改革遵循一體化的原則整合監督權力，強化監督的職能和效果[1]，實現了從行政主導型權力運行模式向人大主導型權力運行模式的重大轉變[2]，有利于從行政監察的 “附屬性同體監督”轉變為國家監察的“獨立性異體監督”[3]。追根溯源，議會主導型專門國家監督機關的設立起始于 1809年《瑞典王國憲法》，目前已成熟定型為議會監察專員制度，其實質是將議會監督權的一部分作為監察權，交由隸屬于議會的專門機關來行使，是立法權 “制衡”行政權和司法權的一種輔助性設計，目的是強化議會權力以與日益擴大的行政權形成新的權力結構的均衡[1]。在瑞典，法律賦予了監察專員調查、向有關部門和議會提出建議、向有權力的機關和議會提交報告、提起公訴及其要求有權處理的機關做出紀律處分等權力。與以瑞典為代表的傳統監察專員制度不同，比利時聯邦監察專員制度提供了一種充分尊重法治、能夠彌補正式法律救濟機制局限的非裁判主義的救濟管道[4]。概而言之，議會監察專員制度是一種新型的法律機制，是對西方傳統的三權分立模式的一種創新和改造[5]，其實踐所提供的經驗在于：由議會設立專門國家監督機關，強化國家監督機關的獨立性和權威性，加強監督體系內部整合[2，5，6]，等等。

　　在國家監察體制改革之前，屬于行政機關序列的監察部門與作為黨委工作部門的紀委在領導體制的規范形態上都表現為“雙重領導”①，從實踐經驗來看，這種“行政監察模式”的領導體制在一定程度上存在權力運轉不暢、監督效率不高的問題。而合署辦公的制度安排，本身有助于協調黨內監督與行政監察，從而增進監督實效，但也從事實上促成了紀檢監察領導體制的結構性緊張。監察委組建之后，監察委領導體制呈現為“雙重領導，一重監督”②，但理論上監察委在對本級人大負責、受本級人大監督之外，在業務上主要接受上級監察委的垂直領導，本級黨委的領導主要通過政治領導與監督、推薦選任干部以及對合署辦公的紀委的領導等方式而得以間接實現，因此實際上確立了垂直領導體制。但從紀委與監察委合署辦公上看，新的“國家監察模式”的領導體制同樣面臨紀委的雙重領導和監察委的垂直領導之間的結構性問題。為此，如何整合紀檢監察體制，對建構中的紀檢監察領導體制進行調適，進而厘定合署辦公的工作機制，在一定程度上決定了國家監察體制改革的整體成效。

　　二、紀檢監察領導體制

　　(一)研究現狀

　　紀檢監察領導體制不但涉及紀檢監察機關與國家權力機關、執政黨的外部性關系，更主要體現為紀檢監察體制內部的上下級關系，在很大程度上表現為紀檢監察制度的核心環節?？疾礻P于紀檢監察領導體制的研究，黨內監督呈現出黨內地位不斷提高、獨立性不斷增強、專業化職業化發展的垂直領導趨勢[7]，基于此而提出上級紀委監督考核下級紀委的理論架構[8]，主張推動雙重領導體制具體化程序化制度[9];而國家監察則朝著解決在社會主義國家如何通過制度建構實現廉能統一、在保持國家能力的前提下對公權力形成有效約束之問題的方向發展[10]，形成了正確處理監察委與同級黨的領導關系、加強上級監察委對下級監察委的領導、推進紀檢監察一體進程[11]等建議。黨內監督部門與國家監察機關通過合署辦公整合為統一的紀檢監察體制，但黨內監督與國家監察權力來源不同，分屬不同的權力監督序列，雙方的領導體制必然影響合署辦公實效。黨內監督與國家監察是互為補充而不是相互替代的關系，合署辦公通過二者“有分有合”以實現紀檢監察職能的深度融合，在實踐中還面臨如何劃分二者之間的權力界限的問題[12]。

　　合署辦公指的是兩個或多個機構由于職能相近或者業務聯系密切而在一起辦理公務的現象。從中國現代國家建設的邏輯上看，協調黨政關系是中國國家治理的重要命題，因此，合署辦公最主要的表現形式是黨政機構的合署辦公。黨政機構合署辦公即“為了解決兩個不同性質、職責的機關，但在工作對象、工作內容有一定相似性的黨政機構工作關系的問題而采取的一種工作方式”[13]，其典型表現就是紀檢監察合署辦公?？疾礻P于紀檢監察合署辦公的研究，在內容與意義上，認為紀檢監察合署辦公涉及紀檢監察系統內部不同政治主體之間以及紀檢監察機關與其他權力監督機構之間的互動關系[14]，由于避免了權力運行中的功能沖突和相互推諉現象而有助于形成監督合力，在合理化中國特色權力監督體系、優化監督權配置中的黨政關系等方面發揮著重要的作用[13]。在問題與對策上，認為紀檢監察合署辦公存在如何處理堅持黨的領導與保障監察委依法獨立行使監察權、如何構建紀法銜接的有效機制等問題，為此，可以將改善黨的領導方式與保障監察委依法獨立行使監察權統一起來，紀檢監察機關內部通過流程再造建立起集體決策等一系列工作機制[12-14]。

　　(二)歷史演變

　　紀委是黨內監督工作的責任主體，紀委的領導體制在事實上決定著紀委在執政黨的各項活動中的地位，規定了紀委同執政黨的其他組織或部門之間的職能分工以及權力配置，影響著紀委的運行機制與工作模式[7]?；仡櫦o委領導體制的歷史演變，可以看出，根據不同時期的不同情況與所要面對的主要問題，紀委的領導體制適應性地經歷了本級黨委領導的單一領導體制和上級紀委與本級黨委共同領導的雙重領導體制的轉變，后者按照演變時序又細分為以本級黨委為主、本級黨委與上級紀委并重和深化垂直領導的三個發展階段。

　　中國共產黨成立后即根據馬克思主義黨建理論，特別是有關紀律檢查的經典學說的指導，確立紀律檢查制度，建立相對獨立的紀律檢查部門，健全黨內監督制度，并因應形勢逐步完善紀檢工作的領導體制。新中國成立后，中共中央決定設立紀委，直接在各級黨委的領導下工作，上下級紀委之間僅保留業務指導關系。“文革”期間，紀檢監察制度遭到破壞。1977 年，黨的十一大決定恢復設立紀委，規定“各級紀律檢查委員會通過本級黨的委員會選舉產生，并受本級黨委的領導”，從而確立了紀委的“單一領導體制”。1980年，中共中央批轉中紀委《關于改變省、市、自治區及以下各級黨委及紀委領導關系的請示報告》，規定各級紀委接受本級黨委和上級紀委的雙重領導，但以本級黨委領導為主。1982 年，黨的十二大對“雙重領導體制”規定做了進一步修改，取消了“本級黨委發揮關鍵領導作用”規定，堅持“雙重領導”，從而確立了紀委的“雙重領導體制”;同時確立了紀檢派駐制，規定“黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員”。面對“雙重領導”管得著看不見的問題，又建立向地方和部門派出巡視組的巡視制度。2001 年，十五屆六中全會進一步作出紀委對派出機構實行統一管理的決定，將派駐工作由雙重領導改為垂直領導。十八屆三中全會提出加強上級紀委對監督工作的領導，紀委領導體制開始朝向深化垂直領導發展。

　　作為執政黨的黨內監督工作的“同胞”，行政監察制度始于中國共產黨領導的解放區地方政府[10]。1949年，中國人民政治協商會議通過《中央人民政府組織法》，規定政務院下設人民監察委員會，負責監察政府機關和公務人員是否履行其職責。1954年，第一屆全國人大一次會議通過《國務院組織法》，監察部位列國務院部委序列。1957 年整風運動和“反右派斗爭”開始后，監察部開始遭受沖擊。1959 年第二屆全國人大一次會議決定撤銷監察部，行政監察體制融合于執政黨的黨內監督體制。改革開放后，隨著執政黨的黨內監督制度的恢復與發展，行政監察制度也相應地恢復發展起來。1986年第六屆全國人大常委會通過《關于設立中華人民共和國監察部的決定》，規定“為了恢復并確立國家行政監察體制，加強國家監察工作，設立中華人民共和國監察部”。監察部負責行政監督，在國務院領導下辦公，縣級以上的地方各級行政監察部門同時受本級行政首長和上級監察機關的領導。然而，由于沒有對黨內監督和行政監督范圍做出明確清晰界定，紀委和行政監察部門的監督對象和監督范圍出現交叉重合，影響了監督實效。1993 年，中央紀委、監察部開始合署辦公，實行“一套工作機構、履行黨的紀律檢查和行政監督兩項職能”的體制。隨著紀委領導體制發生轉變，行政監察的領導體制也相應進行了優化，但合署辦公的制度安排難免帶來紀檢監察領導體制的結構性緊張，從而影響了紀檢監察體制的整體監督實效。

　　(三)結構性問題

　　1. 行政監察模式。由于缺乏具體措施以及程序保障等制度設置上的疏闕，無論是紀委還是行政監察部門的“雙重領導體制”都沒能真正落實，黨內監督主要還是以本級黨委領導為主，行政監督也存在類似問題。同時，由于諸多深層次掣肘因素的存在，紀檢監察體制不同程度地表現出運轉不暢、實效不佳等問題。比較典型的情況是，一些地區和部門黨委凌駕于紀委之上，紀委唯本級黨委主要負責人馬首是瞻，造成黨內監督“上級太遠，本級太難，下級太軟”的弊端[15]。更為嚴重的是，隨著經濟社會的快速發展，原來的紀檢監察體制囊括了黨內監督部門、行政監察部門、預防腐敗局、人民檢察院貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門，整體顯得分散龐雜，已不能適應紀檢監察形勢發展，滿足黨政監督要求，集中充分發揮監督作用，因而迫切需要改革。

　　面對紀委“雙重領導體制”的實踐困境，十八屆三中全會提出“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導;查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處理和案件查辦在向本級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。由此不僅落實了雙重領導，更強化了垂直監督，將紀委的事權、人權等核心權力實現系統內“上提”，使監督機關的端口不斷前移，監督主體實現監督功能的獨立性得到增強[15]。十八屆六中全會審議通過《中國共產黨黨內監督條例》，再次深化黨內監督體制改革，列出監督權力清單，保證雙重領導的落地和垂直領導的實現。而從反腐實踐來看，自黨的十八大以來，“無禁區、全覆蓋、零容忍”成為反腐敗斗爭的重要原則，持續高效的高壓反腐態勢在一定程度上遏制了腐敗蔓延的趨勢，反腐運動取得了階段性成果，客觀上要求建立健全相關制度予以保障和鞏固，更加深入的反腐敗斗爭也需要制度創新予以推進和強化。這樣，在腐敗得到有效遏制的前提下，進行制度性變革、尋求治本之策、構筑“不能腐”的制度體系成為決策的重點[16]。

　　2. 國家監察模式。監察委的組建意在聚合資源、集中力量實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，從而保證國家監察權行使的針對性和有效性，而監察委的垂直領導體制則力圖確保國家監察權行使的相對獨立性。監察委與紀委合署辦公的具體安排是“一套工作機構、兩個機關名稱、履行兩種職能”，在“兩委”完全融合之下，從機構角度看，這個機構既是執政黨的紀委，同時又是社會主義國家的監察委;從個體角度看，在該機構中工作的每一個人，自主要負責人開始，都同時擁有了雙重身份，既是執政黨的紀檢干部，同時又是國家監察工作人員。這樣來看，能否實現有效監督的全覆蓋，不僅取決于國家監察體制的改革，還取決于黨內監督體制的改革，以及司法體制的改革，特別是在“兩委”合署辦公的情況下，國家監察的有效性就必然受到黨內監督有效性的制約[17]。然而，紀委的黨內執紀工作卻長期以來實行雙重領導體制，在實踐中甚至偏重本級黨委領導，可以預期的是，合署辦公在某種程度上會抵消建構中的監察委垂直領導體制的實效。

　　黨章規定紀委受本級黨委和上級紀委的雙重領導，但缺乏具體措施和程序保障，使得上級紀委的垂直領導難以落地，以致造成反腐敗斗爭深入開展的制度性障礙，成為制約紀檢工作成效的深層次問題。與此同時，由于雙重領導體制的制約、權力運行機制的不完善、工作方式方法不足、監督制度不健全等，紀委對于本級黨委權力行使監督也難以實現。為此，在國家監察體制改革之前，深化黨內監督工作已經先行展開，主要是“突出主要業務和加強上級紀委對下級紀委的領導”，表現出了在“以雙為主”基礎上推行“條塊分割、以條為主”的紀委雙重領導體制改革之走向。[8]然而，本級黨委是本級黨政工作的領導核心，紀委又不能脫離本級黨委的領導，監察委也應該接受本級黨委的領導，因此，在紀委的雙重領導體制與監察委的垂直領導體制之間存在一定結構性緊張，而在新的紀檢監察體制之中如何實現執政黨的領導也是一大問題，要求紀檢監察領導體制進行相應調適。

　　三、國家監察體制改革中的領導體制建構

　　(一)國家監察體制改革的背景與愿景

　　黨內監督體制改革的目的，在于破除反腐敗斗爭深入開展的體制障礙，解決制約紀檢工作成效的深層次問題。[9]而隨著黨內監督體制改革的深化，為了更有效集中反腐力量，合理配置反腐資源，從而補上原紀檢監察體制的疏漏，根除其積弊，國家監察體制改革也開始進入政治議程，強調優化國家監察權力體系，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體制。2016年，北京、山西、浙江開展國家監察體制改革試點工作，設立各級監察委。之后基于試點工作經驗，黨的十九大決定深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，與同級紀委合署辦公，以求實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。2018 年 3 月，全國人大審議通過《憲法修正案》和《監察法》，賦予監察委員會以正式的憲法地位，規定監察委由本級人民代表大會選舉產生，并對其負責，接受其監督，與紀委“合署辦公”。

　　毫無疑問，國家監察體制改革是近年來政治領域展開的一項重大改革，旨在完善執政黨和社會主義國家的監督制度。可以說，國家監察體制改革既重新配置了國家權力，形成新的民主結構，又重構了國家反腐敗體制，織就了一張幾乎覆蓋所有公職人員的大網[18]。就其本質而言，國家監察制度改革是在現有“分散式反腐模式”基礎上進行的變革與重組，是“破”與 “立”的有機結合，是執政黨通過國家監察委員會預防和懲治腐敗亂象、實現形式的創新和國家權力配置的進一步優化。[16]就其目標而言，深化國家監察體制改革的根本目的，是加強執政黨對反腐敗工作的統一領導，整合反腐敗資源力量，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，實現黨內監督和國家機關監督、執政黨的紀律檢查和國家監察有機統一，推進國家治理體系和治理能力現代化[19]。因此，國家監察體制改革試圖實現黨內監督與國家監察的統一，強調黨內監督與國家監察“一體兩面”的辯證關系，在實現黨內監督全覆蓋的同時，建立國家監察機構，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，真正把公權力關進制度籠子，推進中國特色治理體系的形成和完善。概而言之，國家監察體制改革是依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監督、執政黨的紀律檢查與國家監察有機統一的重大組織和制度創新，是確立中國特色監察體系的創制之舉[20]。

　　(二)建構中的紀檢監察領導體制

　　監察委的組建是國家監察體制改革的主要內容。首先，整合行政監察，預防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等權力新設國家監察權，試圖解決行政監察范圍過窄、反腐敗力量分散等問題，實現由監督“狹義政府”到監督“廣義政府”的轉變[21]。其次，監察委與本級紀委合署辦公，整合雙方機構、職能和人員，實行“一套工作機構、履行黨的紀律檢查和國家監察兩項職能”。同時，監察委不設黨組，主任、副主任分別由本級紀委書記、副書記兼任。紀檢監察機關合署辦公，能夠有效破解反腐敗資源力量分散、體制運行不暢等困境，實現反腐敗決策指揮體系、反腐敗資源力量和反腐敗手段措施更加集中統一，實現黨內監督邏輯和國家監督邏輯有效的融合和互補[20]。因此，監察委實質上就是國家反腐敗工作專門機構，和執政黨的專責紀律檢查工作的紀委合署辦公，在整體意義上代表執政黨和社會主義國家行使監督權力，就其屬性而言，不是典型的行政機關、司法機關，而是混合了一定行政、司法性質的政治機關。

　　《監察法》實際上在規范意義上明確了監察委的垂直領導體制。從法理上看，還存在執政黨對監察委的間接領導和監督關系，以及人大對其產生的監察委的監督關系。首先，《監察法》明確了監察委與人大的關系：國家監察委由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督;縣級以上地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受其監督。其次，《監察法》也明確了國家監察體制的基本架構和監察委的領導體制：中華人民共和國監察委員會是最高國家監察機關;省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會;各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關;國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。最后，《監察法》還明確了監察委員會獨立行使監察權的原則：監察機關依法獨立行使監察權，任何組織和個人不得拒絕、阻礙或者干涉監察人員依法執行職務，不得對其打擊報復;監察機關在工作中需要有關機關和單位協助的，其應當根據監察機關的要求，在職權范圍內依法予以協助。

　　概而言之，《憲法修正案》和《監察法》從法律上鞏固了國家監察體制改革的成果，在全國范圍內確立起國家監察機關的組織體系，形塑出紀檢監察體制的基本輪廓。而從實踐經驗來看，國家監察體制改革的愿景也基本得到實現，不但有利于堅持標本兼治、鞏固擴大反腐敗斗爭成果，而且實現了對公權力監督和反腐敗的全覆蓋、無死角，推進了執政黨對反腐敗工作的集中統一領導。另一方面，在規范與實踐的雙重約束下，紀檢監察領導體制仍然處于建構與調適之中，面臨具體化、程序化、制度化的問題。

　　四、紀檢監察領導體制的調適

　　(一)紀檢監察體制的整合

　　追根溯源，國家監察體制改革前的行政監察部門與黨內監督部門，在性質、權力來源、功能、對象上都有著明顯區別。比如，從功能來看，行政監察的主要職責在于保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，而黨的紀檢部門的主要任務則在于維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線方針政策和決議的執行情況、協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作;從對象來看，各級行政監察機關主要負責對本級人民政府各部門及其公務員、本級人民政府各部門任命的其他人員、下一級人民政府及其領導人員實施監察，而黨的紀檢部門主要對全體黨員和黨的各級組織實施監督，重要對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人[13]。此外，兩者在權力位階③與領導體制上也有較大差異，加劇了原合署辦公的行政監察部門與黨內監督部門的整合問題。

　　國家監察體制改革的主要成就在于組建監察委進而完成紀檢監察體制的整合。監察委在功能定位上屬于國家專門的反腐敗機構，在對象指向上實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，在權力位階上得以與同級紀委實現相對平衡，從而大大擴展了原行政監察部門的權威與職能，為新的紀檢監察體制的深度整合帶來契機，而合署辦公的制度安排則為新的紀檢監察體制的深度整合提供了空間。監察委與紀委繼續實行合署辦公，是對紀檢監察機關職能的集群化改革，是將兩者各項職能相似的科室和人員在空間上集聚、在履職上耦合，局部實現分工優化、整體實現持續優勢的紀檢監察組織形式[11]。在職能歸總進而分工優化的基礎上，可以對紀委與監察委的領導體制做進一步深化整合，完善紀委的“雙重領導”體制，加強并深化垂直領導，形成黨內相對獨立的監督體系，以平衡監察委的垂直領導體制，從而捋順紀檢監察領導體制，生成系統化的紀檢監察體制。

　　(二)執政黨的領導及其實現

　　中國共產黨是社會主義國家各項事業的領導集團，就執政黨和國家(以及社會)之間的關系而言，可以簡稱為“黨領導下的國家體制”[17]。無論從實踐還是從法理上看，紀檢監察機關都應接受執政黨的領導和監督，只有在執政黨的領導和監督之下，紀檢監察工作才能獲得合法性和有效性。從實踐上看，中國政治體系的特點決定了中國的反腐敗體系是以政黨為領導的，并以政黨為行動中心展開的[22]，反腐取得成效在客觀上要求執政黨的領導和監督。從法理上看，執政黨對監察機關的領導是執政黨對人民民主專政國家政權進行領導的組成部分，是監察機關依法獨立公正行使監察權的政治保證[11]，監察委作為執政黨領導下的反腐敗工作機構，理應接受本級黨委的領導和監督。然而，紀檢監察機關作為專司監督的職能部門，在監督實效的追求下，又需要保持一定獨立性。堅持執政黨的領導和保障監察委依法獨立行使監察權之間的統一體現在：在多重領導體制中監察委的職權獨立和人事獨立都是相對的，是在改善執政黨對監察委的整體事項和宏觀方向的政治領導和對監察委組成人員的組織領導的前提下，保障監察委個案處理與內部人事任免的自主性[14]。

　　在合署辦公的制度安排下，國家監察的有效性必然受到黨內監督有效性的制約。如果說執政黨對監察委主要是間接領導，那么，紀檢監察領導體制的關鍵節點就在于紀委如何接受本級黨委的直接領導。按照黨章規定，紀委是黨內監督專責機關，協助本級黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，職責是監督、執紀、問責?；诖?，紀委可以按照職能劃分接受本級黨委領導：屬于“監督職責”范圍內的事項，應以上級紀委領導為主;屬于黨風廉政建設和反腐敗工作范圍內的事項，應以本級黨委領導為主。除此之外，上級紀委作為協助黨委開展黨風廉政建設和反腐敗工作的上級機關，其職權不能僅局限于對下級紀委的領導，還應包括對下級黨委的黨風廉政建設和反腐敗工作的指導。因此，在黨風廉政建設和反腐敗工作方面，不僅是下級紀委應向上級紀委報告工作，下級黨委(黨組)更應該定期向上級紀委報告工作。[23]這樣，紀委接受本級黨委領導的問題就可落到實處，相對而言，也便能夠確保紀委的垂直領導獨立有效。

　　(三)合署辦公的工作機制

　　從根本上看，執政黨的領導主要是政治領導，在于對政治局面與方向的整體把控，一般通過干部選任得以實現，同時也體現在執政黨對國家機關履行職能的監督和指導之上。紀委與監察委合署辦公便于同級黨委以執政黨的紀檢機關為中介加強對監察委員會的業務指導和工作監督，也便于在合署辦公的制度框架下協調紀委與監察委員會在執政黨的統一領導下開展反腐敗工作，是將執政黨的反腐敗意志貫徹落實為國家反腐敗機構的反腐敗行動的重要舉措，有助于提升腐敗治理體系的整體效能。具體而言，合署辦公通過密切執政黨的紀檢機關與國家的監察機關的業務聯系，加強紀檢監察工作人員的相互融合，拉近黨內反腐敗機構與國家反腐敗機構之間的距離，從而打破了執政黨和國家的反腐敗機構之間的組織界限，整合了原本分散的反腐敗力量資源，降低了紀委與監察委之間的協調與溝通成本[24]。

　　紀委與監察委合署辦公之后，紀檢監察機關履行紀律檢查和國家監察職能，為保障紀檢監察機關行使職能的統一性與有效性，應按職能分工合理構建內設機構，并建立起內設機構之間相互銜接、有序協調的有機聯系。在基本工作機制上，“‘監察委’實行民主集中制，根據 ‘紀委’與‘監察委’合署辦公體制，監察委委務會與紀委常委會議合并召開，一般不單獨召開。凡屬應當由監察委員會討論和決定的重要事項，必須由集體討論研究決定”。[25]由此，在紀檢監察機關堅持集體決策原則的前提下，按職能分工將紀檢監察機關內設機構劃分為執紀監督、執紀審查、案件審理、依法調查等明確分工的職能部門，同時根據不同案件的法定程序，構設這些職能部門之間的工作機制。紀檢監察機關優化職能分工、合理安排內設機構，通過不同的工作機制分別對接上級紀檢監察機關和本級黨委，從而激活垂直領導體制，落實紀檢監察機關面向本級黨委領導的責任事項，解決紀檢監察領導體制中存在的結構性問題。

　　五、余論

　　國家監察體制改革是近年來政治領域展開的一項重大改革，其中國家監察機關的新設以及監察權的創制，反映出執政黨和社會主義國家優化監督制度體系、完善監督權力結構的愿景與要求。監察委與紀委合署辦公既是國家監察體制改革的重要制度安排，又是對原紀檢監察合署辦公體制的繼承與發展，有利于整合監督力量，盤活監督資源，提高監督實效，從而保障和實現執政黨對反腐敗工作的領導。然而，合署辦公的制度安排在很大程度上促成了紀檢監察領導體制的結構性緊張，新的紀檢監察體制同樣面臨紀委的雙重領導和監察委的垂直領導之間的結構性問題。毋庸諱言，在合署辦公下，國家監察的有效性必然受到黨內監督有效性的制約。

　　為此，可以對紀委與監察委的領導體制做進一步深化整合，加強并深化紀委的垂直領導，形成黨內相對獨立的監督體系，同時，明確紀委面向本級黨委領導的責任事項，以保障監察委依法獨立行使監察權。而在紀檢監察實務中，紀檢監察機關內設機構之間建立起銜接協調的有機聯系，按職能分工健全工作機制，對于激活紀檢監察垂直領導體制及化解其中存在的結構性緊張至關重要。此外，紀檢監察機關也要積極發揮合署辦公優勢，統籌協調紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督，生成系統化的紀檢監察體制，從而有效貫通黨內監督、國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督，把制度優勢更好轉化為治理效能。