論學區劃分的法律性質及程序規制

　　摘要: 從事實維度考察，學區劃分作為教育行政部門義務教育招生入學工作中的重要環節，具有獨立的公法行為特性。從制度維度分析，學區劃分因內容上的結果性、效果上的外部性、對象上的特定性而具有可訴行政行為的法律特性。從價值維度衡量，學區劃分不應適用《重大行政決策程序暫行條例》; 聽取行政相對人與利害相關方的意見并充分說明行政行為的合法性依據與正當性理由，是學區劃分中必須要遵循的正當程序。

　　本文源自周慧蕾， 東南學術 發表時間：2021-07-01

　　關鍵詞: 學區劃分; 行政行為; 正當程序

　　一、問題的提出

　　學區一般是指公立中小學校招生或施教區域。所謂學區劃分，指我國縣級及以上人民政府教育行政部門為了規范義務教育階段招生入學秩序而依職權劃定所屬公立中小學校招生區域的行為?！读x務教育法》第 12 條規定: “地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”近年來，一些公民依據該條規定提起行政訴訟，質疑當地教育行政部門學區劃分的合法性。在這些案件中，學區劃分屬于何種法律性質、是否為行政訴訟的受案范圍，成為司法審查的焦點。有的法院或認為學區劃分不是獨立行為，或認為是抽象行政行為，從而將學區劃分行為排除在行政訴訟的受案范圍內; 有的法院則認為是具體行政行為而納入行政訴訟的受案范圍。① 可見，司法實踐中對學區劃分法律性質的爭議，存在兩個層面: 第一，學區劃分是否屬于獨立行為; 第二，如果是，那么是抽象行政行為，還是具體行政行為。

　　目前，學界對該問題直接從第二個層面展開討論。有學者認為，學區劃分能夠對特定適齡兒童少年產生外部法律效力，屬于具體行政行為; ①有的學者則以其所承載的文件形式而主張學區劃分是行政規范性文件，對本區域內不特定多數人具有普遍約束力，屬于抽象行政行為。② 至于學區劃分是否為獨立行為，則尚未引起足夠的理論關注。“是否為獨立行為” 關涉學區劃分的事實面向，是分析其法律性質的邏輯起點。若這個問題沒有厘清，對學區劃分的進一步定性都將建基在一個模糊不清的對象上。這很可能使得學區劃分與其他相關行為相混淆，導致爭論各方所指并非為同一對象。用具體行政行為與抽象行政行為的分析框架對學區劃分進行定性，也需要重新檢視。一方面，該分析框架存在基礎性缺陷。“何謂具體行政行為? 具體行政行為與抽象行政行為之間的界限是什么? 至今仍然是一個頗有爭議的理論與實踐問題。”③也正因此，對學區劃分的法律性質，無論是持具體行政行為說，還是抽象行政行為說，均有遺憾。另一方面，該分析框架已喪失制度基礎。2014 年修正后的《行政訴訟法》刪除了“具體行政行為”這一概念。根據現有的制度規定，只要證成學區劃分是法律概念上的行政行為，便具有可訴性。學區劃分的程序規制也是司法審查中的一個爭點。學區劃分應遵循怎樣的程序規制，顯然與學區劃分的法律性質有著密不可分的關系。

　　二、事實維度: 學區劃分是義務教育招生入學工作中的公法行為

　　為實施義務教育、規范入學秩序，縣級以上教育行政部門每年都要開展義務教育招生入學工作。教育行政部門的招生入學工作由一系列行動組成，其中有三項主要內容: 一是確定招生對象的入學條件，比如戶籍地要求、出生日期、優待對象等; 二是劃定所屬公立學校當年招生區域的范圍，即學區劃分; 三是審查確定申請者的入學資格。2014 年教育部《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》對這三項內容進行了專門規定。

　　學區劃分是義務教育階段的招生入學工作的重要環節。④ 對于學區劃分這一部分內容，有的地方將其放在招生入學工作實施意見或辦法等文件的正文中公布，有的將其作為附件予以公布，有的將其單獨公布。由于學區劃分公布方式的差異，特別是將其一并公布在招生工作實施意見的文件中，或作為附件時，有些法院便否認學區劃分的獨立性。如崔某某等 57 人訴深圳市龍華新區管理委員會案中，法院認為作為附件內容的學區劃分，“并不是獨立于該通知以外的單獨行政行為，無法作為行政訴訟的審查對象”。⑤

　　該案中，法院觀點存在認識上的誤區，即把形式載體與行政行為完全等同。實踐中，形式載體與行政行為很多時候是一致的，如一張行政處罰單相對應一個行政處罰行為; 但也有可能是不一致的，如一張行政處罰單涉及一個主體的兩個違法行為的處罰。教育行政部門發布的有關招生工作的通知這類極具綜合性的文件，往往會涉及多方面的內容，其中有原則性與政策性的規定，有具體招生辦法與流程的規定，還有招生管理組織職責與分工的規定。不能簡單地從形式載體上把義務教育招生工作中所涉及的諸多行動歸為一個行政行為。換言之，判斷是否為單獨行政行為，不能僅從形式載體上去認定。

　　需要注意的是，該案中法院所提及的行政行為，是一個包含著具體行政行為和抽象行政行為的廣義概念，與修改后《行政訴訟法》中的“行政行為”有別。① 該法院否定學區劃分為單獨行政行為，實質上是質疑其是否為獨立的“公法行為”。②

　　公法行為即是公法意義上的法律行為。“法律行為是行為主體基于一定的效果意思而產生的，發生法律效果的行為。”③公法行為即為行政主體基于一定的效果意思而產生的，發生公法上效果的行為。判斷一個行為是否為獨立的法律行為( 包括公法行為與私法行為) ，主要從該行為的成立要素上進行認定。“一般的法律行為具備如下要素即被認為成立: 第一，要有特定的主體; 第二，有明確的效果意思，因為法律行為是與追求一定的法律效果相關聯的; 第三，意思表示外化，能為一般人理解和把握。”④

　　依這三大成立要素來看，學區劃分不管以何種方式發布，都應視為獨立的公法行為。首先，學區劃分有特定的主體。由于各地公立中小學管理體制存在差異，有的中小學?？赡茈`屬縣級教育行政部門管轄，有的則直屬市級教育行政部門管轄。學區劃分的行政主體一般為縣級或市級教育行政部門。學區劃分是劃定所屬公立中小學校招生區域的范圍; 所屬學校只能按劃定區域范圍進行招生?？梢?，學區劃分的另一特定主體是公立中小學校。其次，學區劃分有明確的效果意思。公法行為有明確的效果意思，主要體現在行政目的上。教育行政部門進行學區劃分，其直接目的是解決所屬公立中小學學校招生區域的范圍問題，規范義務教育招生入學秩序，防止“擇校”; ⑤其根本目的則是為了有效落實《義務教育法》第 12 條的規定，保障適齡兒童、少年在戶籍所在地免試就近入學的受教育權。從這個角度來看，學區劃分也可以理解為縣級及以上教育行政部門“根據行政轄區內公立義務教育資源及分布、適齡兒童少年數量及分布、住宅交通狀況等因素，按照就近入學原則，為適齡兒童少年劃定對口學校的行為”。⑥最后，學區劃分有一定的外在表現形式，能為人所理解和把握。上文已言及各地教育行政部門對學區劃分的發布方式。雖有差異，但學區劃分的內容都以一種可把握與理解的表現形式呈現在公眾視野中。

　　三、制度維度: 學區劃分是可訴的行政行為

　　( 一) 行政行為的法律內涵

　　目前對學區劃分法律性質的思考與定位，基本上都是以司法審查標準為尺度。這種司法中心主義立場契合行政行為的傳統理論與我國的制度背景。奧托·邁耶就是在司法裁判為范本的基礎提出行政行為這一概念，并希望通過行政行為的司法化實現法治國。⑦“圍繞行政行為來構筑司法救濟或行政責任，是以德國為代表的大陸法國家的特有觀念。就連行政行為的概念、特征與類型，也被賦予了極濃重的訴訟意味。”①我國在行政行為理論本土化過程中存有不少誤讀，以致至今仍是觀點紛呈繁雜，爭論不斷。② 自 1989 年《行政訴訟法》出臺及之后的兩次修正，行政行為已然為重要的法律概念，在行政訴訟制度中具有不可替代的工具價值。

　　作為學理概念的行政行為能否成為我國行政法總論的阿基米德支點，也許是個需要重新檢討的主題。③“由于與權利救濟緊密相連，行政法學的一項重要任務就是對行政活動進行類型化，區分可訴的行政行為和其他行政活動。”④從司法審查視角出發，立基于行政權的有效監控與公民權利的合理救濟的價值立場之上，對行政主體依職權作出的公法行為進行定性，并聚焦于該行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，無疑是一種符合行政行為理論初衷與制度需求的研究路徑。因此，作為義務教育招生入學工作中公法行為的學區劃分是否為法律制度意義上的可訴行政行為，是一個需要厘定的理論問題。

　　修訂后《行政訴訟法》第 2 條規定: “公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”可見，爭議行為是否為行政行為構成法院受理起訴的基本條件之一。何謂“行政行為”，法律上并沒有進一步予以明確界定。學理上則從“最廣義”的行政管理活動說，⑤ 到“最最狹義的”行政決定說，⑥觀點紛呈。作為學理概念的行政行為，或許一時難以形成共識。作為具有適用性的法律概念，行政行為的內涵則必須借助法律解釋予以明確。

　　法律解釋是法律適用中必不可少的內容。2018 年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》( 以下簡稱《解釋》) 是對修訂后《行政訴訟法》有關法律規定進行了適用解釋。雖然該文本只對“行政行為”的外延采取一種否定式的列舉，但對于正確解讀行政行為的法律內涵仍有重要幫助。下文將結合該《解釋》相關內容對行政行為的法律內涵，展開一種僅限于制度文本意義上的初步探索。

　　從字面意思來看，行政行為就是指行政主體依行政職權而作出的外在行動。作為一種外在行動，行政行為需要仰賴一定外在形式而得以呈現。當然，這種外在形式，既可以是一種過程性的，也可以是結果性的。根據《解釋》第 1 條第 2 款第 6 項的規定可知，行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為，被排除在行政訴訟的受案范圍內。由此可見，行政行為不是過程性行為。

　　當然，不是所有實現一定行政目的的結果性行為都是行政行為。根據《解釋》第 1 條第 2 款第 5、10 項的規定，行政機關不產生外部法律效力的內部行為和對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，都不在行政行為之列?？梢姡姓袨椴皇莾炔啃袨楹褪聦嵭袨?。

　　同樣，也不是所有具有外部法律效果的行為都是行政行為?！缎姓V訟法》第 13 條第 2 項將“具有普遍約束力的決定、命令”排除在受案范圍內。《解釋》第 2 條第 2 款進一步指出 “具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的規范性文件。由此可見，行政行為不是準立法行為。

　　通過上述層級式的否定排除，可以勾勒出行政行為的三個基本特征: 一是內容的結果性，二是效果的外部性，三是對象的特定性。概而言之，行政行為是指行政主體依據行政職權作出的針對特定對象，產生外部法律效果，具有內容結果性的行為。

　　( 二) 學區劃分符合行政行為的基本特征

　　學區劃分是教育行政部門依法定職權作出的具有外部效果的結果性行為。“行政之行為形式理論乃基于法概念操作技術之方便性，就行政機關為達成一定行政目的或任務所實施之各種活動中，選定某一特定時點之行為，作為控制行政活動適法性控制之目的。”①過程性行為與結果性行為是基于特定時點選擇下的區分。這種特定時點行為的選擇，即所謂結果性行為，是對具有整體性的行政過程進行人為隔斷，從而實現對行政權的階段性監控和公民權利的及時性救濟。特定時點行為的選擇是有講究的。“無論是行政決定、行政立法還是行政規劃，指向的都是一個固定節點，即最終呈現出法律效果的那個行為。例如，授予營業許可是一個行政決定，但申請許可時的材料提交、補充、審查、內部會議傳達等都不是行政決定( 過程行為或內部行為) ; 頒布的某條例是行政立法，而條例公布前的咨詢論證、征求意見、會議表決等都不屬于行政立法。”②一般而言，特定時點行為的選擇應符合以下三個基本要求。首先，該時點的行為，就所要達致的具體行政目的而言已完成; 其次，該時點的行為已以固定的承載形式呈現; 最后，該時點的行為具有外部效果。學區劃分作為義務教育招生入學工作中的結果性行為，是符合特定時點行為的這三個選擇要點。首先，就教育行政部門確定所屬公立中小學招生區域的范圍的行政目的而言，學區劃分已完成。其次，學區劃分的內容由教育行政部門以文件或文件附件等具有固定的承載形式得以呈現。最后，學區劃分經正式發布后，就具有外部法律效果，會對所屬公立中小學校招生、兒童入學有直接影響。

　　學區劃分所針對的對象具有特定性。不少法院以學區劃分所針對的對象具有不特定性為由而否定其可訴性。之所以會存在這種認識上的誤區，很大原因是沒有完全厘清學區劃分的行政法律關系。在學區劃分行政法律關系上，教育行政部門作為行政主體是有共識的，但誰是該行為的行政相對人和利害關系人，則有分歧。有的法院認為，適齡兒童是該行為的行政相對人，③有的法院則認為適齡兒童( 指年滿六周歲，屬于當年招生對象) 與非適齡兒童 ( 指未滿六周歲，不屬于當年招生對象) 都是該行為的利害關系人。④

　　法院對學區劃分行政相對人與利害關系人的認定值得商榷。首先，適齡兒童不是該行為的行政相對人。一般來說，行政相對人是行政行為的對象或“受領人”，其權利義務受該行政行為的決定。⑤ 實際上，可訴的行政行為具有對象上的特定性，具體指的就是其行政相對人的特定性。學區劃分實際就是教育行政部門劃定所屬公立中小學校招生范圍的區域，而每所學校也只能在劃定的區域內進行招生。可見，學區劃分所針對的是特定的公立中小學校。換言之，特定的公立中小學校才是學區劃分的行政相對人。其次，適齡兒童是該行為的利害關系人。適齡兒童雖不是該行政行為的相對人，但其權利義務( 比如有權上哪所學校或有義務到哪所學校報到，最終涉及就近入學、教育平等權的實現等) 會受到該行政行為的直接影響。最后，非適齡兒童不是該行為的利害關系人。非適齡兒童與學區劃分并不具有公法上的利害關系。學區劃分雖具有穩定性，但畢竟是每年重新作出的，與其發生公法利害關系只能是適齡兒童。

　　綜上，學區劃分具有內容上的結果性、效果上的外部性和對象上的特定性，是可訴行政行為，其行政相對人或利害關系人具有原告資格，可以提起行政訴訟。

　　四、價值維度: 學區劃分應當遵守正當程序

　　( 一) 學區劃分的程序爭議

　　法律對學區劃分的程序未作明確規定。教育部、各省教育廳在有關文件中規定，學區劃分要廣泛聽取群眾意見，完善利益相關方參與機制。① 至于具體如何操作，如何界定“廣泛聽取意見”，如何確定“利益相關方”等內容，并沒有進一步的說明。教育行政部門在學區劃分時到底應遵循怎樣的行政程序，便成了案件訴訟中的一個爭議焦點。

　　在顧某訴南京市建鄴區教育局( 2014) 案中，顧某就對建鄴區教育局的學區劃分程序提出質疑。顧某戶籍所在地的吉慶家園附近有兩所小學，一所是距離 0. 33 公里的新城小學北校區，另一所是需要穿過 8 條馬路，過 8 個紅綠燈，距離 1. 29 公里的南湖三小。吉慶家園的學區為南湖三小。② 顧某不僅質疑建鄴區教育局將吉慶家園劃入南湖三小而不是新城小學北校區的行為，違反了《義務教育法》中就近入學的法律規定，而且認為建鄴區教育局沒有通知吉慶家園業主參加意見征求的座談會，違反了其招生工作文件中所規定的“廣泛聽取意見”的程序要求。③ 類似的質疑，在林某某等訴溫州市教育局一案( 2017) 中再度被提出。林某某等原告是居住在上田小區的小升初適齡兒童。在上田小區附近有兩所中學，一所是第十九中學，與上田小區相距約 2200 米，步行時間約 32 分鐘，途中經過四個紅綠燈; 另一所是溫州市第二十七中學，相距約 968 米，步行時間約 14 分鐘，途中經過兩個紅綠燈。溫州市教育局將上田小區劃入了溫州市第十九中學施教區。為此，林某某等認為溫州市教育局未聽取上田小區業主意見，違反了《浙江省重大行政決策程序規定》的相關規定。④

　　經比較發現，兩案原告實質上都訴諸“廣泛聽取意見”這一要求，認為自己是“利害相關方”，應是“廣泛聽取意見”中的被聽取方。法院的立場則有差異。在顧某案中，法院是認同 “廣泛聽取意見”作為學區劃分的基本程序要求，不過認為聽取哪些主體的意見則屬于教育行政部門的裁量空間。① 在林某某等案中，法院不僅否定學區劃分應遵循《浙江省重大行政決策程序規定》，而且不認同“廣泛聽取意見”是學區劃分的基本程序要求。②

　　( 二) 效率與公正的價值衡量: 學區劃分不應適用《重大行政決策程序暫行條例》

　　程序控制是現代行政法治的基本要求。“政府無論是行使法定權限，還是行使自由裁量權，都必須遵守公開、公正、公平的行政程序。”③但行政程序不僅要注重公正，也要考慮效率。 “一般來說，程序的對抗性與它的過程公正性是成正比的，但與它的效率成反比。為兼顧行政效率，行政程序不可能具有訴訟程序那么高的對抗性，即使行政行為涉及人身自由及重大財產權時也是如此。”④行政行為的程序選擇，應當在公正與效率兩種價值間尋求適當平衡。

　　2019 年 5 月 8 日國務院頒布的行政法規《重大行政決策程序暫行條例》( 以下簡稱《暫行條例》) ，對縣級以上地方人民政府重大行政決策程序進行了規定。有學者主張學區劃分程序應遵循《暫行條例》的規定，“因為學區劃分影響適齡兒童少年享有義務教育資源機會平等權，縣級教育行政部門實施的學區劃分行為屬于《重大行政決策程序暫行條例》第 3 條第 5 項列舉的‘涉及社會公眾切身利益的其他重大事項’的范疇。”⑤在上文提及的林某某案中，原告也有類似的主張，而法院予以否定但沒有詳加論證。

　　學區劃分的程序是否應該遵循《暫行條例》，關鍵取決于學區劃分是否屬于“重大行政決策”。學區劃分是否屬于“重大行政決策”，首先需要明確這是不是個真問題。從法概念的角度來看，“重大行政決策”是個不確定性概念，而且“存在天生的概念缺陷”。⑥ 應如何界定“重大行政決策”在行政法學概念體系中的位置，以及與行政行為這一概念的關系，理論上仍有探討的空間。從《暫行條例》第 3 條第 1 款所列舉的五項“重大行政決策”事項范疇來看，“重大行政決策”涉及有關的行政措施、行政規范、行政決定等各類行政行為。若僅從概念的關聯性而言，作為行政行為的學區劃分是否屬于“重大行政決策”，是一個在邏輯上成立的真問題，而非偽問題。

　　學區劃分是否屬于“重大行政決策”，接著就是個法解釋學上的問題。由此該問題具體轉化為: 學區劃分是否屬于《暫行條例》第 3 條第 1 款第 5 項列舉的“涉及社會公眾切身利益的其他重大事項”。答案的關鍵是如何理解“社會公眾切身利益”和“重大事項”。這些措辭同樣具有很強的不確定性。學區劃分會直接影響到適齡兒童、少年就近入學，間接影響其教育平等權的實現，最終關涉教育公平。關涉教育公平的事項，則不能不說是與“社會公眾切身利益相關”的“重大事項”?？赡苡腥艘矔瘩g，認為學區劃分主要是為了確定所屬公立中小學校招生區域的范圍，只是義務教育招生入學工作中一個環節，將其視為“重大事項”并不妥。若僅從法規范解釋來看，該問題并非存在唯一答案。

　　學區劃分是否屬于“重大行政決策”，最終是一個關涉價值衡量的問題。為了提高行政決策的科學性，保證行政決策的合法性，《暫行條例》采用行政過程控制論，從決策啟動到決策決定與執行，規定嚴苛的程序要求，包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等。遵循這些程序會提高行政公正，但也會減損行政效率。具體哪些事項應納入“重大行政決策”范疇，是一個必須要慎重對待的問題。也正因此，《暫行條例》第 3 條第 3 款規定了目錄制度，要求“決策機關根據本條第一款的規定，結合職責權限和本地實際，確定決策事項目錄、標準，經同級黨委同意后向社會公布，并根據實際情況調整。”

　　學區劃分作為義務教育招生入學工作中的一個環節，每年都需要結合所轄區域的學校布局、適齡兒童數量和分布的變化等進行調整和公布。換言之，這是一個每年都需要進行的常規性行政決策。如果按照重大行政決策程序進行，客觀上會造成重復性的人力物力資源上的浪費，這不僅不經濟，而且會大大降低行政效率。也許正是基于這種考量，實踐中至今尚未有地方政府將學區劃分列為重大行政決策事項的。概而言之，依公平與效率的價值衡量與選擇，學區劃分不屬于“重大行政決策”，其程序不應適用《暫行條例》。

　　( 三) 學區劃分的正當程序: 聽取意見與充分說理

　　學區劃分沒有必要遵照《暫行條例》，但為了防范行政權力的恣意，仍應遵循適當而必要的程序。法律上對學區劃分的程序未作明確規定，這并非意味著其沒有強制性的程序要求。 “在沒有法定程序的情況下，行政機關行使行政權必須遵守一種最低限度的程序正義要求，即正當程序。”①正當程序就是學區劃分必須要遵循的最低限度的程序要求。其中，聽取意見和說明理由是正當程序的兩項基本要求。

　　從正當程序原則出發，教育行政部門在作出學區劃分這一行政行為前，應當要聽取意見。教育部和各省教育廳的“廣泛聽取意見”這一工作規定實際上蘊含著這一正當程序要求。上文提及的林某某案中，法院否認“廣泛聽取意見”是學區劃分的強制性要求，進而認為教育行政部門違反此規定并不會導致行為違法。這一觀點明顯欠妥。行政機關在作出行政行為之前，必須要遵循“聽取意見”這一程序要求，否則因違反正當程序而不具有合法性。

　　首先，應當聽取作為學區劃分行政相對人的公立中小學校的意見。依據《教育法》第 28 條第 3 項規定，招收學生是學校依法行使的權利。公立中小學校在管理體制上雖隸屬于教育行政部門，但其仍是具有獨立法人地位的法律主體。學區劃分劃定學校招生區域的范圍，對學校所依法行使的招生權利產生直接影響。教育行政部門在作出學區劃分之前，應當聽取所屬公立中小學校的意見。

　　其次，應當聽取學區劃分利害相關方的意見。聽取利害相關方的意見已成實踐共識。問題在于如何認定利害相關方。不管是顧某案，還是林某某案，原告都認為相關學校距離自己最近，屬于利害相關方; 被告則認為原告所在的小區實際并未被劃入相關學校的招生區域，并不是該學區劃分的利害相關方; 而法院則強調利害相關方的認定屬于教育行政部門的自由裁量范圍。聽取利害相關方的意見，目的就是為了防止行政裁量權的恣意。如果將利害相關方的認定歸結為教育行政部門的自由裁量范圍，實質上消解了這一程序的基本功能。利害相關方的認定，必須要有一個相對確定的裁量標準。由于學區劃分對適齡兒童、少年的 “就近入學”有著直接而實質的影響，利害相關方與學區劃分之間的利害相關性，主要涉及 “就近入學”的實現問題。

　　“就近入學”的法律規定主要是為了方便學生安全上學。原國家教育委員會在 1987 年發布的《關于制定義務教育辦學條件標準、義務教育實施步驟和規劃統計指標問題的幾點意見》中明確規定: “學生居住地與學校距離原則上應在 3 公里以內。”根據該規定，“就近入學”的最大范圍是學校3 公里以內。換言之，只要居住在距離學校3 公里輻射圈內的適齡兒童、少年，都與對該校的學區劃分存在預期上的利害相關性，應當納入學區劃分利害相關方的范圍。教育行政部門在作出學區劃分之前，應當聽取這些利害相關方代表意見。有可能因學校布局與招生規模、適齡兒童數量和分布等所限，最終有些預期上的利害相關方并未劃入該校招生區域，但不能倒果為因，以事后未能劃入招生區域為由，而否定他們之前所具有的利害相關性。

　　最后，鼓勵廣泛聽取其他社會主體意見。學區劃分關涉社會民生、教育公平，日益受到關注。教育行政部門應積極創造條件，廣泛聽取學者專家、人大代表、政協委員、熱心市民等社會各界意見，提高學區劃分的科學性和公正性。根據學區劃分的法律性質，行政相對人和利害相關方發表意見的程序性權利是不容剝奪的。其他社會主體發表意見屬于公眾參與范疇，并非強制性程序要求。

　　根據正當程序原則，教育行政部門在作出學區劃分行政行為時，應當充分說理。因關涉自身利益，加之信息不全面，行政相對人和利害相關方所提意見難免主觀或偏狹。學區劃分作為義務教育招生入學工作中的一個重要環節，它往往需要結合學校布局和招生規模、適齡兒童少年數量與分布等因素進行整體考量。在學區劃分時，行政相對人和利害相關方的意見不一定會被采納。但是，教育行政部門在公布學區劃分結果時，應當同時予以充分說明行政行為的合法性依據與正當性理由。

　　利害相關方針對教育行政部門作出舍近取遠的學區劃分時，會對該行政行為提出合法性與正當性的質疑，認為其違反了《義務教育法》第 12 條的“就近入學”原則。何謂“就近入學”，法律上沒有明示。根據司法解讀與相關制度規定來看，“就近入學”并不意味著直線距離最近入學，在距離上一般指 3 公里以內。若 3 公里內有兩所以上( 包括兩所) 學校，在交叉區域，筆者認為應采用比較規則，即交叉區域內的適齡兒童少年，按各居住地與各學校距離數值進行互相比較后，以相對意義上的最近入學為基本原則; 若確因適齡兒童分布不均、學校接納容量有限、道路或街區狀況不規則等客觀因素所限，學區劃分可以突破最近入學規則，舍近取遠。在這種特殊情況下，為了有效監控行政裁量權，保障學區劃分的公正性與可接受度，教育行政部門在公布學區劃分決定時，應以文字方式加以充分說明，并提供相關文獻資料、詳實數據等佐證。