[摘 要]新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)對(duì)外投資經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)和近期回落的過(guò)程，投資產(chǎn)業(yè)和區(qū)域分布呈現(xiàn)出一定的規(guī)律和特征。受中國(guó)與全球主要經(jīng)濟(jì)體間經(jīng)貿(mào)關(guān)系轉(zhuǎn)變、對(duì)外投資主體可持續(xù)性、資本流動(dòng)監(jiān)管政策變化以及新冠肺炎疫情沖擊的影響，中國(guó)對(duì)外投資近年來(lái)面臨重大挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，中國(guó)需要著力構(gòu)建“雙循環(huán)”投資戰(zhàn)略布局，以國(guó)內(nèi)“新基建”和亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，夯實(shí)“內(nèi)循環(huán)”;發(fā)揮“一帶一路”倡議的投資促進(jìn)作用，借助 CAI、RCEP 和 CPTPP 等一系列經(jīng)貿(mào)協(xié)定重構(gòu)與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，打通“外循環(huán)”，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外投資“雙循環(huán)”相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。當(dāng)前應(yīng)以制度建設(shè)為重點(diǎn)提升對(duì)外投資質(zhì)量，厘清政企關(guān)系引導(dǎo)國(guó)有和私人對(duì)外投資協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)中國(guó)海外投資規(guī)范化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，提升資本監(jiān)管能力促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資本出海與利潤(rùn)回歸。
本文源自當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理 發(fā)表時(shí)間：2021-04-02《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》雜志為經(jīng)濟(jì)管理類(lèi)學(xué)術(shù)期刊(月刊，國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)行)，是由河北省教育廳主管，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院1979年主辦的刊物，主要刊登經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域最新研究成果，鼓勵(lì)創(chuàng)新之見(jiàn)。
[關(guān)鍵詞]對(duì)外投資;投資壁壘;“雙循環(huán)”戰(zhàn)略;投資布局
2002 年企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略提出以來(lái)，中國(guó)海外投資快速增長(zhǎng)，隨著 2013 年“一帶一路”倡議的提出和 2015 年深化供給側(cè)改革加快“產(chǎn)能輸出”步伐，中國(guó)對(duì)外投資迅速擴(kuò)張，成為全球?qū)ν馔顿Y增速最快的經(jīng)濟(jì)體。然而近期以來(lái)，受歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)投資態(tài)度的轉(zhuǎn)變和新冠疫情對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈的沖擊，中國(guó)對(duì)外投資發(fā)展明顯受阻，不僅項(xiàng)目和金額總量出現(xiàn)下降，并且投資地區(qū)也呈現(xiàn)收縮趨勢(shì)。
為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中央適時(shí)提出“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略：2020 年 5 月，習(xí)近平同志在中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上明確提出“要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”;在參加全國(guó)政協(xié)十三屆三次會(huì)議經(jīng)濟(jì)界委員聯(lián)組會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)“要把滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，培育新形勢(shì)下我國(guó)參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)”;2020 年 10 月黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)“十四五”規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)，正式將“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”寫(xiě)入建議。
“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略能否有效應(yīng)對(duì)中國(guó)對(duì)外投資面臨的重大挑戰(zhàn)?中國(guó)對(duì)外投資的總體和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變趨勢(shì)和成因是什么?在對(duì)外投資領(lǐng)域如何落實(shí)“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略，從而實(shí)現(xiàn)新時(shí)期更高水平的對(duì)外開(kāi)放?一系列問(wèn)題的回答對(duì)深刻把握中國(guó)對(duì)外投資的發(fā)展趨勢(shì)具有重要戰(zhàn)略意義。對(duì)此，本文將從分析對(duì)外投資總體和結(jié)構(gòu)變化特征出發(fā)，歸納總結(jié)中國(guó)對(duì)外投資發(fā)展的歷史規(guī)律和近期面臨的多重挑戰(zhàn)，分析困難的主要成因，在此基礎(chǔ)上探討對(duì)外投資領(lǐng)域如何構(gòu)建“雙循環(huán)”戰(zhàn)略布局以應(yīng)對(duì)多重挑戰(zhàn)，并提出當(dāng)前需重點(diǎn)把握的幾方面政策內(nèi)容。
一、中國(guó)對(duì)外投資總體和結(jié)構(gòu)變化特征
(一)投資總額呈先增長(zhǎng)后下降趨勢(shì)
2002 年中國(guó)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略提出以來(lái)，中國(guó)海外投資增長(zhǎng)迅速，尤其是 2013 年“一帶一路”倡議提出后，中國(guó)資本的海外擴(kuò)張步伐加快，2016 年，中國(guó) OFDI 流量首次超過(guò) FDI，正式成為對(duì)外投資凈流出國(guó)，1831 億美元的對(duì)外投資總額使中國(guó)躋身全球第二大對(duì)外投資國(guó)行列①。然而，自 2017 年對(duì)外投資實(shí)際及合同總額雙雙達(dá)到峰值之后，中國(guó)對(duì)外投資開(kāi)始出現(xiàn)持續(xù)三年的下滑(見(jiàn)圖 1)。
(二)投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈多元化趨勢(shì)
從產(chǎn)業(yè)分布來(lái)看，2009 年金融危機(jī)之前，中國(guó)海外投資的主要領(lǐng)域?yàn)槟茉础⒔饘佟⑦\(yùn)輸?shù)龋绕涫悄茉础⒔饘兕I(lǐng)域的對(duì)外投資占比一度高達(dá) 57.9%和 26.1%;而此后則呈現(xiàn)投資產(chǎn)業(yè)分散化趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變異系數(shù)從 2005 年的 1.01 上升至 2017 年最高值時(shí)期的 1.97，房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、技術(shù)、物流、旅游、娛樂(lè)和金融等產(chǎn)業(yè)的年投資額比重在 2009 年之后分別達(dá)到過(guò) 14.2%、18.6%、10.1%、9.5%、9.2%和 9.0% 的較高值(見(jiàn)圖 2)。中國(guó)對(duì)外投資從目標(biāo)從資源能源尋求為主向產(chǎn)能合作、技術(shù)升級(jí)、開(kāi)拓服務(wù)市場(chǎng)、布局全球價(jià)值鏈等多元目標(biāo)邁進(jìn)。
(三)投資區(qū)位選擇向東亞回歸
從投資區(qū)域結(jié)構(gòu)來(lái)看，2017 年之前，中國(guó)對(duì)外投資著力開(kāi)拓歐洲和美國(guó)市場(chǎng)，歐美地區(qū)投資占比從 2005 年的 9.6%上升為最高值時(shí)期的 48.7%，并且受政策導(dǎo)向、投資環(huán)境等因素影響，對(duì)非洲、西亞、南美、阿拉伯中東和北非的投資比重也曾達(dá)到過(guò) 24.7%、37.4%、29.7%、21.3%的階段性高值。但從 2017年后的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)對(duì)外投資回歸東亞地區(qū)的趨勢(shì)十分顯著，2019 和 2020 兩年，東亞地區(qū)投資份額分別占到了 21.1%和 34.7%，均超過(guò)歐美及其他地區(qū)的投資份額(見(jiàn)圖 3)。
(四)投資主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)市場(chǎng)化、技術(shù)化特征
從中國(guó)對(duì)外投資的主體構(gòu)成來(lái)看，國(guó)有企業(yè)在“走出去”的早期發(fā)揮了不可估量的作用，尤其是中央企業(yè)對(duì)資金提供、項(xiàng)目建設(shè)和市場(chǎng)開(kāi)拓起到了關(guān)鍵作用，在基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源、產(chǎn)能合作等領(lǐng)域的占比一直處于主導(dǎo)地位。但從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，國(guó)有企業(yè)和中央企業(yè)的占比呈現(xiàn)波動(dòng)下降態(tài)勢(shì)，分別從 2005 年的 100%和 93.8%下降至 2018 年最低時(shí)期的 56.3%和 50.5%(見(jiàn)圖 4)，投資主體所有制構(gòu)成更加多樣化(張?jiān)?018)[1]。
除此之外，對(duì)外投資主體中高新企業(yè)數(shù)量不斷增加，占比從 2005 年的 5.3%上升至 2020 年的 17.3% (見(jiàn)圖 4)，投資主體的行業(yè)分布也表明中國(guó)對(duì)外投資技術(shù)升級(jí)的趨勢(shì)。2009 年前，主營(yíng)業(yè)務(wù)為餐飲、住宿、批發(fā)、零售、修理、商業(yè)服務(wù)、物流等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)以及土木工程建筑企業(yè)進(jìn)行海外投資的比重較高，兩者大約占 55.9%，而技術(shù)含量較高的通用和專(zhuān)用設(shè)備制造業(yè)，以及信息、電信、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)推廣為代表的服務(wù)業(yè)總體比重僅為 11.6%，而到 2019 年新冠肺炎疫情前，后兩者的比重?cái)U(kuò)大到了 16.0%(見(jiàn)圖 5)。
二、中國(guó)對(duì)外投資面臨多重挑戰(zhàn)
中國(guó)對(duì)外投資發(fā)展具有一定的延續(xù)性規(guī)律及特征，然而從近期的總體和結(jié)構(gòu)變化來(lái)看，卻呈現(xiàn)出諸多與前期相反或加劇的狀況，預(yù)示著中國(guó)對(duì)外投資面臨多重挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)不僅來(lái)自新冠肺炎疫情的對(duì)全球投資需求和供給雙方的短期沖擊，也包括中國(guó)與全球主要經(jīng)濟(jì)體間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的投資環(huán)境變化，以及中國(guó)對(duì)外投資主體的可持續(xù)性問(wèn)題與資本流動(dòng)監(jiān)管政策變化的影響。
(一)新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊全球投資體系
2020 年上半，中國(guó)對(duì)外投資實(shí)際及合同總額達(dá)到近 13 年來(lái)的歷史低值;投資目的地為東亞地區(qū)的比重較 2019 年上升了 13.6%;投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變異系數(shù)重新下降至 1.46，投資主體主營(yíng)業(yè)務(wù)中，土木工程建筑業(yè)及房地產(chǎn)比重達(dá)到 66.5%的歷史最高值，而通用和專(zhuān)用設(shè)備制造業(yè)以及信息、電信、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)推廣等技術(shù)含量較高的服務(wù)業(yè)則縮減至 5.7%;國(guó)有企業(yè)和中央企業(yè)比重從 2019 年下半年開(kāi)始又呈現(xiàn)上升趨勢(shì)(見(jiàn)圖 1—圖 5)，這些變化主要源于新冠肺炎疫情對(duì)全球投資體系的嚴(yán)重沖擊。
1.東道國(guó)投資需求下降
從東道國(guó)投資需求來(lái)看，由于新冠肺炎疫情的全球迅速蔓延，無(wú)論是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)市場(chǎng)均面臨較大不確定性。一方面，疫情導(dǎo)致市場(chǎng)需求發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，餐飲、住宿、旅游、客運(yùn)等行業(yè)需求銳減，而交通運(yùn)輸業(yè)、商貿(mào)、住宿、餐飲和加工制造業(yè)在中國(guó)海外投資額比重較高，疫情影響導(dǎo)致的投資總量下降十分明顯。另一方面，中國(guó)主要投資目的地國(guó)出于安全考慮均出臺(tái)疫情管控措施，項(xiàng)目調(diào)查、商務(wù)談判和資產(chǎn)評(píng)估等涉及實(shí)體直接投資的人員跨境流動(dòng)嚴(yán)重受限(葛順奇和陳江瀅，2020) [15]，導(dǎo)致新投資簽約、開(kāi)工受限，跨年度的長(zhǎng)期項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也因東道國(guó)勞動(dòng)力供給和跨境勞務(wù)人員流動(dòng)限制而受到明顯影響。
2.母國(guó)投資要素供給不足
從母國(guó)投資供給角度來(lái)看，新冠肺炎疫情導(dǎo)致中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到重大影響，在“六保”、“六穩(wěn)”壓力之下，經(jīng)濟(jì)工作重心轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，對(duì)外投資資金、勞務(wù)、設(shè)備和原材料供給均收到顯著影響。中國(guó)海外投資主體中國(guó)有企業(yè)的占比在半數(shù)以上，對(duì)政策性銀行信貸、財(cái)政補(bǔ)貼和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向等因素較為敏感;而民營(yíng)和中小企業(yè)面臨“融資難、融資貴”問(wèn)題更為突出，并且由于利潤(rùn)空間有限和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，民營(yíng)企業(yè)對(duì)海外市場(chǎng)投資回報(bào)率等因素十分敏感，新冠肺炎疫情導(dǎo)致企業(yè)均面臨融資空間收窄和融資成本上升的問(wèn)題，但大中型國(guó)有企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較強(qiáng)，因此保持了相對(duì)高的海外投資。從勞動(dòng)力供給來(lái)看，2020 年中國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作人員派出量顯著減少，1—6 月派出人數(shù)較 2019 年同期的銳減了 43.4%(見(jiàn)圖 1);同時(shí)，受越南、印尼、菲律賓、印度等國(guó)家疫情防控和人員流動(dòng)限制，主要的第三方勞務(wù)合作國(guó)家勞動(dòng)力供給也出現(xiàn)明顯下降，嚴(yán)重影響了工程外包、交通運(yùn)輸、商貿(mào)、住宿和餐飲業(yè)等對(duì)外勞務(wù)使用量較大的投資項(xiàng)目。從設(shè)備、原材料及中間品供給來(lái)看，與投資相關(guān)的設(shè)備和貨物進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫嚴(yán)格程度上升，出于保障疫情重點(diǎn)物資的運(yùn)輸需要，其他產(chǎn)品的運(yùn)力下降或遲緩，也影響了投資開(kāi)工和持續(xù)經(jīng)營(yíng)。
3.保留近距離和優(yōu)勢(shì)行業(yè)規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)
與全球其他地區(qū)的投資相比，東亞地區(qū)的投資與中國(guó)區(qū)位距離較近、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)文化差異較小、合作歷史較長(zhǎng)，整體風(fēng)險(xiǎn)可控性更高，受疫情影響相對(duì)較低。而從行業(yè)來(lái)看，中國(guó)對(duì)外投資優(yōu)勢(shì)集中在建筑工程等傳統(tǒng)基建項(xiàng)目以及發(fā)展歷史較長(zhǎng)的資源能源相關(guān)行業(yè)，海外組織基礎(chǔ)較牢固、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成熟度較高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力也相對(duì)強(qiáng)，而技術(shù)型制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等行業(yè)的投資為近年來(lái)新開(kāi)拓的海外業(yè)務(wù)，本身處在試水、培育和發(fā)展階段，受新冠肺炎疫情供需兩端收縮的負(fù)面影響更大。
(二)主要經(jīng)濟(jì)體間經(jīng)貿(mào)關(guān)系與投資環(huán)境變化
新冠肺炎疫情對(duì)中國(guó)海外投資產(chǎn)生了短期重大沖擊，然而回溯 2020 年前的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)外投資的總量下降以及產(chǎn)業(yè)和區(qū)域結(jié)構(gòu)性變化在 2017 年左右已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，表明中國(guó)對(duì)外投資面臨的困難早于疫情出現(xiàn)，主要是經(jīng)濟(jì)體之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的變化以及政策性因素導(dǎo)致的投資環(huán)境改變。
1.逆全球化趨勢(shì)與中美經(jīng)貿(mào)摩擦
2008 年金融危機(jī)距今已有十余年，但全球經(jīng)濟(jì)仍然沒(méi)有徹底從危機(jī)之后的余震中復(fù)蘇，全球經(jīng)濟(jì)增速大幅放緩，經(jīng)濟(jì)“蛋糕”無(wú)法像過(guò)去那樣迅速做大，而是進(jìn)入“分蛋糕”的利益爭(zhēng)奪階段。在這一過(guò)程中，單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義、逆全球化思潮不斷涌現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。特別是 2017 年美國(guó)特朗普政府執(zhí)政以來(lái)，推行“美國(guó)優(yōu)先”的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，在積極推動(dòng)本國(guó)海外產(chǎn)業(yè)回流的同時(shí)對(duì)其他國(guó)家投資采取限制性措施，而中國(guó)成為了這些措施的主要目標(biāo)國(guó)(張?jiān)完惤ㄆ妫?018)[2]。從不同階段中國(guó)對(duì)外投資的地區(qū)分布狀況可以發(fā)現(xiàn)，2016 年特朗普政府執(zhí)政前，中國(guó)對(duì)北美的投資占比一直處于擴(kuò)大狀態(tài)，而 2017—2020 年占比則較前期下降了一半左右(見(jiàn)圖 6)，中國(guó)對(duì)美國(guó)投資占比從 2016 年最高峰時(shí)期的 40.4%銳減至 2019 年的 6.4%以及 2020 年上半年的 4.3%，下降速度快于全球其他地區(qū)。
2.歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家增長(zhǎng)乏力與民粹主義思潮
2017 年以來(lái)，歐盟各國(guó)平均 GDP 增速和跨國(guó)投資持續(xù) 3 年下滑，國(guó)際貨幣基金組織(IMF)預(yù)測(cè)歐盟地區(qū) 2020 年 GDP 增速將下挫至-6.5%的歷史低值，甚至低于金融危機(jī)最嚴(yán)重時(shí)期的-5.4%。經(jīng)濟(jì)衰退直接催生了歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家再工業(yè)化的浪潮，其目標(biāo)是通過(guò)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、保持核心技術(shù)優(yōu)勢(shì)、鞏固和擴(kuò)張產(chǎn)業(yè)鏈控制能力來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與就業(yè)增長(zhǎng)，部分歐盟成員國(guó)轉(zhuǎn)向以“經(jīng)濟(jì)愛(ài)國(guó)”為旗幟的貿(mào)易保護(hù)主義。這些經(jīng)濟(jì)政策取向?qū)W洲民粹主義和民族主義思潮的抬頭產(chǎn)生了推波助瀾的作用，疊加“移民” 和“難民”問(wèn)題后形成了明顯的對(duì)本國(guó)、本民族或本地區(qū)以外事物的排斥和拒絕，使得對(duì)外投資領(lǐng)域的合作變得越來(lái)越困難，中國(guó)對(duì)歐盟地區(qū)的投資總額在 2017 年達(dá)到峰值后，2018 和 2019 年分別下跌了 52.4%和 43.6%，2020 年上半年已重新跌回至 2009 年的低值水平。
3.部分新興國(guó)家投資環(huán)境惡化
2013 年“一帶一路”倡議提出后，中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的投資出現(xiàn)較快增長(zhǎng)，然而受到歐美發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈“回縮效應(yīng)”以及貿(mào)易保護(hù)主義思潮的影響，部分新興經(jīng)濟(jì)體投資及營(yíng)商環(huán)境惡化，主要表現(xiàn)為通貨膨脹和貨幣貶值、商業(yè)糾紛上升、對(duì)中國(guó)企業(yè)和項(xiàng)目的虛假抹黑和不實(shí)報(bào)道、政局不穩(wěn)定等。2019 年中國(guó)在撒哈拉以南非洲、北非和中東、南美地區(qū)的投資比 2018 年分別下降了 19.2%、34.9% 和 38.0%，2020 年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家整體醫(yī)療體系承載力不足，公共衛(wèi)生疾控能力較弱，社會(huì)矛盾升級(jí)，甚至演變?yōu)轵}亂沖突和政治動(dòng)蕩，直接影響了中國(guó)投資項(xiàng)目的正常建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。
4.東道國(guó)投資審查與經(jīng)營(yíng)管控趨嚴(yán)
歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家的投資政策轉(zhuǎn)變集中體現(xiàn)在海外投資審查和經(jīng)營(yíng)管控相關(guān)政策升級(jí)。自 2018 年 3 月開(kāi)始，美國(guó)針對(duì)中國(guó)進(jìn)行的“301 調(diào)查”直接涉及“中國(guó)制造 2025”中的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及對(duì)外投資，大幅收緊中國(guó)企業(yè)赴美投資審核和在美經(jīng)營(yíng)調(diào)查，2018 年 8 月，特朗普簽署《外商投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化方案》，以國(guó)家安全、土地、自然資源和基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)為由限制外商在美投資，并且對(duì) “國(guó)家安全”外延進(jìn)行泛化，不僅包含國(guó)防軍事相關(guān)產(chǎn)業(yè)，還擴(kuò)大至能源、電信、航空、集成電路、人工智能、先進(jìn)材料等關(guān)鍵技術(shù)，甚至包含金融、數(shù)據(jù)運(yùn)用和用戶(hù)信息收集、新聞傳媒等行業(yè)(張苡萑， 2019)[3]，對(duì)中國(guó)或中國(guó)背景企業(yè)投資設(shè)置明顯障礙。
歐盟對(duì)外國(guó)投資的審查力度自 2017 年以來(lái)也逐步增強(qiáng)，2019 年 3 月歐盟理事會(huì)正式批準(zhǔn)了《歐盟統(tǒng)一外資安全審查框架協(xié)議》，涉及能源、交通、供水、衛(wèi)生、通訊、媒體、數(shù)據(jù)處理或存儲(chǔ)、航空航天、國(guó)防、選舉、金融、土地及房地產(chǎn)等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，人工智能、機(jī)器人、半導(dǎo)體、網(wǎng)絡(luò)安全、量子及核技術(shù)、納米和生物等關(guān)鍵技術(shù)及軍民兩用物品，以及能源或原材料、糧食安全關(guān)鍵供應(yīng)等領(lǐng)域，并且要求對(duì)政府主導(dǎo)的外來(lái)投資項(xiàng)目加強(qiáng)投資審查(廖凡，2019;徐保昌等，2020)[4][5]，這些限制性規(guī)定與中資企業(yè)的投資領(lǐng)域和所有制特征高度重合，使得中國(guó)對(duì)歐盟投資面臨重大阻礙。
除此之外，澳大利亞 2019 年以來(lái)也收緊了外資審批政策，多次以“國(guó)家安全”為由否決中資企業(yè)的海外收購(gòu)，加強(qiáng)敏感領(lǐng)域投資的合規(guī)審查;日本 2020 年出臺(tái)《外匯法》提高外資在日本的投資門(mén)檻，重點(diǎn)審核武器、石油、飛機(jī)、航天、核能、網(wǎng)絡(luò)安全、電力、煤氣等領(lǐng)域的外資企業(yè)(鄖彥輝，2020) [6];印度政府 2020 年也新修改外資審批規(guī)則，限制疫情期間外資對(duì)印度企業(yè)進(jìn)行“投機(jī)性收購(gòu)”(樓春豪，2020)[7]。
無(wú)論是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家還是部分發(fā)展中國(guó)家對(duì)外投資審查的取向，都表明投資領(lǐng)域的保守化、所有制類(lèi)別的歧視性明顯上升，直接導(dǎo)致了中國(guó)對(duì)外投資的規(guī)模縮減和行業(yè)轉(zhuǎn)變。2019 年，中國(guó)在審查涉及領(lǐng)域的年均投資總額都較 2018 年之前大幅下降，部分降幅超過(guò) 50%，物流、農(nóng)業(yè)、金融、房地產(chǎn)、技術(shù)、娛樂(lè)媒體、公用事業(yè)和能源領(lǐng)域的投資分別下降了-91.5%、-86.3%、-70.9%、-46.6%、-46.4%、-28.4%、 -24.6%和-15.2%(見(jiàn)圖 7)。
(三)投資主體可持續(xù)性與資本流動(dòng)政策變化
1.國(guó)有資本主導(dǎo)模式面臨內(nèi)外部困難
中國(guó)“走出去”的本土企業(yè)中國(guó)有企業(yè)占到了半數(shù)以上，并且隨著中國(guó)對(duì)外投資規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)有企業(yè)參與海外并購(gòu)、綠地投資的數(shù)量也快速擴(kuò)大，但是伴隨而來(lái)的問(wèn)題也不斷出現(xiàn)，主要包括國(guó)有企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)效率和來(lái)自東道國(guó)的身份歧視。一方面，多數(shù)中國(guó)國(guó)有企業(yè)投資集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)企業(yè)較少，并且具有項(xiàng)目規(guī)模大、全球布點(diǎn)多、營(yíng)業(yè)額高但投資成本高、技術(shù)易替代、國(guó)際議價(jià)能力低等 “大而不強(qiáng)”的特征，并且由于委托-代理鏈條較長(zhǎng)、預(yù)算軟約束等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，國(guó)有企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)中激勵(lì)機(jī)制不健全和經(jīng)營(yíng)效率低下等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。另一方面，部分投資東道國(guó)認(rèn)為有政府背景的企業(yè)可以通過(guò)廉價(jià)信貸支持、財(cái)政補(bǔ)貼、管理層人事決策等途徑干預(yù)海外投資與獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，具有國(guó)家壟斷的非公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并且認(rèn)為政府背景企業(yè)的海外投資可能帶有政治目的，因此東道國(guó)會(huì)采取警惕、防范甚至封鎖的態(tài)度。從最近歐盟和美國(guó)投資審查的最新發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，《歐盟統(tǒng)一外資安全審查框架協(xié)議》規(guī)定歐盟成員國(guó)在審查外資時(shí)需考慮外國(guó)投資主體是否直接或間接地受到外國(guó)政府控制，投資資金性質(zhì)和來(lái)源是否與政府密切相關(guān)或受到政府補(bǔ)貼等;美國(guó)的《外商投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化方案》也重點(diǎn)針對(duì)政府背景企業(yè)建立強(qiáng)制性申報(bào)要求，如果投資方有外國(guó)政府背景，且相關(guān)投資活動(dòng)有助于這類(lèi)主體獲得“關(guān)鍵設(shè)施”、“關(guān)鍵技術(shù)”和“敏感數(shù)據(jù)”，就必須向美國(guó)對(duì)外投資審查委員會(huì)申報(bào)并接受審查。 “所有制歧視”使得國(guó)有資本主導(dǎo)的對(duì)外投資模式面臨較大困難。
2.民營(yíng)經(jīng)濟(jì)海外投資風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)不匹配
民營(yíng)企業(yè)海外投資近年來(lái)面臨的主要困難在于投資風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)的不匹配，從而導(dǎo)致企業(yè)海外投資經(jīng)營(yíng)積極性下降。從風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，由于海外投資保護(hù)平臺(tái)尚未完善，民營(yíng)企業(yè)在融資渠道、產(chǎn)業(yè)鏈和市場(chǎng)穩(wěn)定性、產(chǎn)品和匯率價(jià)格、政商關(guān)系、勞資關(guān)系、法律保障、軍事安全等方面，均存在較高風(fēng)險(xiǎn)。而從海外投資目的來(lái)看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)通常以拓展海外市場(chǎng)業(yè)務(wù)、獲得勞動(dòng)力和原材料成本優(yōu)勢(shì)，最終以投資利潤(rùn)回報(bào)為主要目標(biāo)，然而從民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)外投資的主要領(lǐng)域可以發(fā)現(xiàn)，利潤(rùn)率較高的行業(yè)中，國(guó)有資本仍然占主要份額，能源、運(yùn)輸、房地產(chǎn)、金融等行業(yè)中非國(guó)有投資比重僅為 8.5%、16.3%、35.4%、45.4%;民營(yíng)企業(yè)為主的行業(yè)包括健康、旅游、技術(shù)和部分制造業(yè)，但整體投資額和利潤(rùn)率不高(見(jiàn)圖 8)，技術(shù)類(lèi)行業(yè)盡管代表未來(lái)發(fā)展方向，但目前面臨東道國(guó)投資審查收緊等制度障礙，對(duì)外投資受到較大限制。
3.資本流動(dòng)監(jiān)管收緊虛假對(duì)外投資
除了上述困難之外，部分投資主體借助虛假投資實(shí)現(xiàn)資本非法外逃的問(wèn)題，也影響了中國(guó)對(duì)外投資的持續(xù)健康發(fā)展。2014 年以來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)下行和人民幣貶值，中國(guó)國(guó)內(nèi)資本外流的壓力加大，資本賬戶(hù)凈誤差與遺漏項(xiàng)加上非儲(chǔ)備性金融賬戶(hù)余額持續(xù)為負(fù)，規(guī)模一度接近甚至超過(guò)經(jīng)常賬戶(hù)余額，預(yù)示著中很可能存在較為嚴(yán)重的非法資本外逃(張?jiān)投沤鸶唬?020)[8]，部分跨境資本即通過(guò)大型海外并購(gòu)交易等虛假投資途徑實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，國(guó)家外匯管理局從 2015 年 8 月開(kāi)始連續(xù)出臺(tái)措施加強(qiáng)購(gòu)匯監(jiān)測(cè)，防范虛假投資、虛假貿(mào)易和跨境套利;2016 年年底開(kāi)始進(jìn)一步嚴(yán)控資本外流，嚴(yán)格審查大型海外并購(gòu)，重點(diǎn)監(jiān)管?chē)?guó)有企業(yè)境外購(gòu)買(mǎi)或開(kāi)發(fā)中方投資額在十億美元及以上的大宗房地產(chǎn)、中方投資額在十億美元及以上的非主業(yè)大額并購(gòu)、一百億美元及以上的特別大額對(duì)外投資項(xiàng)目等。資本流動(dòng)監(jiān)管收緊，打擊虛假對(duì)外投資，在一定程度上降低了“海外投資熱”，使得 2017 年之前一路走高的對(duì)外投資調(diào)轉(zhuǎn)向下。
三、后疫情時(shí)期中國(guó)投資“雙循環(huán)”戰(zhàn)略布局
短期疫情沖擊和國(guó)內(nèi)外經(jīng)貿(mào)合作環(huán)境的變化使得中國(guó)對(duì)外投資面臨多重挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，成為未來(lái)中國(guó)實(shí)現(xiàn)高水平對(duì)外開(kāi)放的關(guān)鍵。中國(guó)對(duì)外投資需要著力構(gòu)建“雙循環(huán)”戰(zhàn)略布局，一方面立足國(guó)內(nèi)“新基建”增長(zhǎng)點(diǎn)和亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)國(guó)內(nèi)“大循環(huán)”主體;另一方面發(fā)揮“一帶一路”倡議的海外投資支撐作用，借助 CAI、RCEP 和 CPTPP 重構(gòu)大國(guó)間經(jīng)貿(mào)伙伴關(guān)系，穩(wěn)定并適度開(kāi)拓歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外投資“雙循環(huán)”相互促進(jìn)。
(一)立足國(guó)內(nèi)和亞洲地區(qū)投資基礎(chǔ)
1.發(fā)揮“新基建”投資穩(wěn)定內(nèi)需的作用
在海外投資拓展空間縮小和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力下，中國(guó)對(duì)外投資需要更加注重產(chǎn)業(yè)鏈的整體協(xié)同性及其對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)和帶動(dòng)作用。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資相比，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、機(jī)器人、新一代電子信息、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)為代表的“新基建”與大規(guī)模技術(shù)創(chuàng)新密切關(guān)聯(lián)，有助于推動(dòng)生產(chǎn)力較快發(fā)展，同時(shí)對(duì)疫情及后疫情時(shí)代的消費(fèi)習(xí)慣和就業(yè)方式都產(chǎn)生了變革性影響，有助于擴(kuò)大內(nèi)需并拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期增長(zhǎng)培育新動(dòng)力。
從短期和中長(zhǎng)期投資布局來(lái)看，“新基建”投資應(yīng)有所側(cè)重：人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技創(chuàng)新首先需要穩(wěn)定安全的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，“新基建”投資首先要為這類(lèi)研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)提供可試驗(yàn)、可兼容、可運(yùn)行的創(chuàng)新環(huán)境，因此短期中以 5G 為代表的通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是“新基建”的投資重點(diǎn);而從中期來(lái)看，隨著互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為特征的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、工作及生活模式創(chuàng)新將成為主要增長(zhǎng)點(diǎn)，基于網(wǎng)絡(luò)分工的新型制造業(yè)生產(chǎn)模式、基于大數(shù)據(jù)中心構(gòu)建的采購(gòu)、銷(xiāo)售、服務(wù)等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，都將是中期“新基建”投資的重點(diǎn)(陳建奇，2020)[9];而從長(zhǎng)期來(lái)看，新一輪的科技革命不僅會(huì)深刻影響中國(guó)國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)和消費(fèi)，也會(huì)重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈和世界經(jīng)濟(jì)版圖，中國(guó)企業(yè)在國(guó)內(nèi)“新基建”投資的基礎(chǔ)上也需要積極延伸產(chǎn)業(yè)鏈，布局海外高端制造業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)等相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)。
2.立足亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資優(yōu)勢(shì)對(duì)接新興經(jīng)濟(jì)體投資需求
從新冠肺炎疫情和中國(guó)與主要經(jīng)濟(jì)體間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，回歸亞洲地區(qū)是中國(guó)近期對(duì)外投資的重要選擇。中國(guó)周邊發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期受制于基礎(chǔ)設(shè)施不足，對(duì)公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、建筑、水利、供電等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的需求量仍然較大，并且隨著這些國(guó)家工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、電信、通迅等“新基建”的需求也不斷提升(黃勇和謝琳燦，2020)[10]。依據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的估測(cè)(Asian Development Bank，2017)[11]，到 2030 年，亞洲地區(qū)各經(jīng)濟(jì)體的基礎(chǔ)設(shè)施投資需保持每年 1.7 萬(wàn)億美元投入規(guī)模，總投資量突破 26 萬(wàn)億美元，才能達(dá)到世界平均水平，而目前實(shí)際投資規(guī)模僅為需求的一半。這些基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)期，且有更新?lián)Q代的需求，而中國(guó)的產(chǎn)出能力和比較優(yōu)勢(shì)又恰好與這些國(guó)家的需求相契合，具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和成本優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，對(duì)于國(guó)內(nèi)部分領(lǐng)域市場(chǎng)趨于飽，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)能局部過(guò)剩的狀況，可以起到輸出利用，物盡其用的作用。從上述多方面來(lái)看，立足亞洲地區(qū)投資，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外資源和市場(chǎng)，應(yīng)成為謀求更大范圍內(nèi)全球性發(fā)展空間的重要基礎(chǔ)。
(二)發(fā)揮“一帶一路”倡議的海外投資支撐作用
1.投資與援助相結(jié)合構(gòu)建弘義融利的合作機(jī)制
從國(guó)內(nèi)國(guó)際“雙循環(huán)”發(fā)展格局的構(gòu)建來(lái)看，僅局限于國(guó)內(nèi)和亞洲地區(qū)的投資是不夠的，拓展更大范圍內(nèi)的全球發(fā)展空間，需要借助“一帶一路”倡議的契機(jī)，將對(duì)外投資與援助相結(jié)合，構(gòu)建弘義融利的經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制，為中國(guó)對(duì)外投資創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，中國(guó)積極對(duì)接沿線(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，依托基礎(chǔ)設(shè)施投資推動(dòng)開(kāi)發(fā)式減貧，可以有效增加沿線(xiàn)國(guó)家的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入水平，而收入水平的增加將有利于消費(fèi)增長(zhǎng)和升級(jí)，同時(shí)改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，從而促進(jìn)進(jìn)出口與對(duì)外投資的良性發(fā)展。這一互利共贏的發(fā)展模式有助于中國(guó)與沿線(xiàn)各國(guó)的民心相通，營(yíng)造中國(guó)對(duì)外投資的友好國(guó)際環(huán)境，并構(gòu)筑未來(lái)中國(guó)與全球其他發(fā)展中國(guó)家投資合作的基礎(chǔ)模式。
從“一帶一路”沿線(xiàn)各國(guó)抗擊新冠疫情的情況來(lái)看，不少發(fā)展中國(guó)家在醫(yī)療服務(wù)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、應(yīng)急設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)通信、物流運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的缺口仍然較大，沿線(xiàn)各國(guó)在醫(yī)療相關(guān)的民生投資方面有著巨大的需求和合作空間(齊力，2020)[12]，將這類(lèi)投資與援助相結(jié)合將有助于各國(guó)走出短期困境。同時(shí)，歐美國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈回縮和價(jià)值鏈回流產(chǎn)生的負(fù)面作用不僅影響中國(guó)，也同樣波及“一帶一路”沿線(xiàn)發(fā)展中國(guó)家，創(chuàng)新“南南合作”和“南南互助”機(jī)制，抱團(tuán)取暖成為應(yīng)對(duì)中長(zhǎng)期負(fù)面沖擊的重要策略。
2.從資源能源、基建投資為主向多元化方向發(fā)展
從 2013 年“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中國(guó)對(duì)沿線(xiàn)國(guó)家和地區(qū)的投資主要以資源能源、基建投資為主，其中能源、運(yùn)輸、房地產(chǎn)和金屬行業(yè)的投資分別占到了 39.3%、24.5%、9.7%和 7.6%，四項(xiàng)投資集中度達(dá)到了 81.2%;而中國(guó)對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的投資行業(yè)則相對(duì)分散，上述四項(xiàng)總和集中度約為 45.5% (見(jiàn)圖 9)。這一方面與“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)的要素稟賦、市場(chǎng)需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相關(guān)，由于發(fā)展中國(guó)家占比較高，資源、能源等初級(jí)要素出口、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求等相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)高;另一方面與中國(guó)在“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)的投資訴求直接相關(guān)，隨著中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長(zhǎng)，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源與資源供需緊張關(guān)系短期內(nèi)難以改善，資源尋求型對(duì)外投資是中國(guó)在“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)的重要投資類(lèi)型。
然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)對(duì)中國(guó)投資的訴求也將發(fā)生轉(zhuǎn)變，中國(guó)需要重新思考“一帶一路”地區(qū)投資產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和供應(yīng)鏈重組等深層次問(wèn)題。充分把握“一帶一路”國(guó)家引資政策風(fēng)向，綜合勞動(dòng)力資源、土地要素成本、原材料供給、當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求、全球市場(chǎng)輻射以及中國(guó)對(duì)外投資戰(zhàn)略目標(biāo)等因素，適時(shí)加強(qiáng)制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資，通過(guò)構(gòu)建國(guó)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，提升“一帶一路”地區(qū)的投資質(zhì)量。同時(shí)，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展，“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題很可能成為制約落后國(guó)家發(fā)展的新障礙，“一帶一路”發(fā)展中國(guó)家擺脫“數(shù)字貧困”的訴求也迅速顯現(xiàn)，因此，盡管近期技術(shù)類(lèi)中資企業(yè)在歐美市場(chǎng)投資中可能受到較大阻礙，但可以充分響應(yīng)“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)的訴求，選擇資本相對(duì)充裕、勞動(dòng)力素質(zhì)較高的國(guó)家投資通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、電商平臺(tái)、智能物流、線(xiàn)上教育等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)(姜英梅，2020)[13]，實(shí)現(xiàn)對(duì)外投資的技術(shù)升級(jí)。
(三)穩(wěn)定和適度開(kāi)拓歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)
1.借助 CAI、RCEP 和 CPTPP 重構(gòu)經(jīng)貿(mào)伙伴關(guān)系
對(duì)歐洲和美國(guó)對(duì)外投資的下降是近年來(lái)中國(guó)對(duì)外投資總量減少和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的重要原因，并且從歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)投資所持的態(tài)度來(lái)看，短期內(nèi)迅速扭轉(zhuǎn)下滑趨勢(shì)的可能性不大。然而，伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及外匯資產(chǎn)的不斷擴(kuò)張，與發(fā)達(dá)國(guó)家的投資合作仍然是新時(shí)期對(duì)外開(kāi)放不可或缺的內(nèi)容，中國(guó)需要借助中歐全面投資協(xié)定(CAI)、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)以及全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)等重要的雙邊和多邊協(xié)定，重構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的投資伙伴關(guān)系。
在中美經(jīng)貿(mào)摩擦，貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義等逆全球化風(fēng)險(xiǎn)升溫的背景下，2020 年 12 月達(dá)成的中歐全面投資協(xié)定(CAI)對(duì)于穩(wěn)定中國(guó)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家投資具有重要意義。CAI 確立了大幅放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度保障，與中國(guó)《外商投資法》對(duì)接，確立了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式作為市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則;同時(shí)，CAI 注重公平競(jìng)爭(zhēng)的法治化營(yíng)商環(huán)境，就國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性、補(bǔ)貼透明度、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓等與中國(guó)對(duì)外投資密切相關(guān)的議題達(dá)成共識(shí);另外，CAI 包含了較為先進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展議題及爭(zhēng)端解決機(jī)制，就投資涉及的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、勞工權(quán)益、行政執(zhí)法、金融監(jiān)管等問(wèn)題制定專(zhuān)門(mén)規(guī)定(陳建奇，2021)[14]。協(xié)議拓寬的領(lǐng)域和規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)不僅有助于降低保護(hù)主義及單邊主義造成的中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系負(fù)面沖擊，穩(wěn)定中歐雙方投資主體的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，而且有助于構(gòu)建中國(guó)對(duì)歐投資公平、透明的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)中國(guó)投資的質(zhì)量提升。
對(duì)于中國(guó)與亞太地區(qū)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，主要依托 2020 年 11 月中國(guó)與日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭和東盟十國(guó)成員簽署的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)，推進(jìn)貿(mào)易和投資自由化、便利化。 RCEP 跨國(guó)投資規(guī)定對(duì)原有東盟“10+1”自由貿(mào)易協(xié)定的投資規(guī)則進(jìn)行整合和升級(jí)，其中有關(guān)最惠國(guó)待遇、禁止業(yè)績(jī)要求、負(fù)面清單模式、市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇等相關(guān)內(nèi)容比原有規(guī)定更加進(jìn)步，并承諾未來(lái)自由化水平只進(jìn)不退;與此同時(shí)，投資便利化包括了爭(zhēng)端預(yù)防、投訴和協(xié)調(diào)解決方式等規(guī)范化程序內(nèi)容，有助于支持多邊體制、構(gòu)建開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)，對(duì)深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)具有重要意義。
對(duì)于更大范圍內(nèi)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系改善和中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系重構(gòu)，中國(guó)將通過(guò)積極考慮加入全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)來(lái)實(shí)現(xiàn)。CPTPP 前身為 2015 年 10 月美國(guó)、日本及加拿大等 12 國(guó)達(dá)成的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)，2017 年 1 月特朗普政府宣布美國(guó)正式退出 TPP，但日本隨后宣布除美國(guó)外的 11 國(guó)將繼續(xù)推進(jìn)這一協(xié)議的達(dá)成。從 2018 年 12 月正式生效的 CPTPP 項(xiàng)目架構(gòu)、協(xié)議條款來(lái)看，保留了原 TPP95%以上的內(nèi)容，仍然代表了迄今為止最高水平的經(jīng)貿(mào)自由機(jī)制;從成員國(guó)構(gòu)成來(lái)看，與美國(guó)簽訂美墨加協(xié)議(USMCA)的加拿大和墨西哥兩國(guó)均為 CPTPP 成員國(guó);并且隨著美國(guó)政府換屆，不排除其對(duì)外經(jīng)貿(mào)政策調(diào)整，甚至重回 CPTPP 的可能。因此，對(duì)于中國(guó)而言，積極考慮加入 CPTPP 將有助于加強(qiáng)中國(guó)與美洲和環(huán)太平洋地區(qū)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間的互利聯(lián)系，修復(fù)與這些國(guó)家之間的經(jīng)貿(mào)伙伴關(guān)系，改善投資環(huán)境。
2.著眼疫情和后疫情時(shí)期拓展投資合作空間
CAI、RCEP 和 CPTPP 等協(xié)議的達(dá)成和推進(jìn)為中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的雙邊投資構(gòu)建了基本合作框架，有助于扭轉(zhuǎn)近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作中投資審查保守化、技術(shù)領(lǐng)域投資政治化、投資主體歧視性以及疫情期間外資收購(gòu)防范性的發(fā)展趨勢(shì)。但中國(guó)與歐美及其他發(fā)達(dá)國(guó)家的新一輪投資合作熱潮能否開(kāi)啟，則并非協(xié)議達(dá)成即可一蹴而就，還需要投資主體雙方對(duì)于當(dāng)前及未來(lái)投資合作戰(zhàn)略機(jī)遇的把握和開(kāi)拓。
從目前來(lái)看，中國(guó)國(guó)內(nèi)新冠疫情防控已進(jìn)入常態(tài)化，總體呈零星散發(fā)和局部地區(qū)小規(guī)模聚集性疫情狀態(tài)，而歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家疫情仍處在大規(guī)模流行甚至爆發(fā)階段，按照世衛(wèi)組織首席科學(xué)家蘇姆亞?斯瓦米納森預(yù)測(cè)，全面控制疫情可能需要 4 到 5 年時(shí)間②。這意味著中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在加強(qiáng)抗疫合作方面還有較長(zhǎng)的歷程，在防疫物資生產(chǎn)和供給、醫(yī)療設(shè)備、設(shè)施和服務(wù)供給，疫苗研發(fā)、生產(chǎn)以及擴(kuò)大疫苗的可及性，以及為不具備研發(fā)和生產(chǎn)能力的發(fā)展中國(guó)家疫苗及醫(yī)療需求提供全球公共產(chǎn)品等方面，均有較大的合作空間。同時(shí)，疫情也催生了遠(yuǎn)程醫(yī)療、在線(xiàn)教育、網(wǎng)絡(luò)通訊、網(wǎng)購(gòu)服務(wù)、物流快遞、直播娛樂(lè)、居家休閑等新興產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)，以及新舊產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，由此派生的終端設(shè)備生產(chǎn)、通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、核心零部件制造、數(shù)字化平臺(tái)搭建、運(yùn)營(yíng)推廣服務(wù)等為中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的高新技術(shù)領(lǐng)域投資合作拓展了巨大的市場(chǎng)空間。
在后疫情時(shí)期，隨著全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈重回正軌，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家間的投資合作仍有較大空間，包括餐飲旅游、航空運(yùn)輸、國(guó)際海運(yùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、生物技術(shù)、環(huán)境服務(wù)、新能源汽車(chē)、云計(jì)算服務(wù)、金融服務(wù)等領(lǐng)域的投資將逐步復(fù)蘇或延續(xù)新產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)趨勢(shì)。隨著中國(guó) OFDI 逐步走向成熟，中國(guó)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家投資應(yīng)更多考慮東道國(guó)需求，以產(chǎn)業(yè)多元化、產(chǎn)業(yè)鏈嵌入和需求本地化為導(dǎo)向，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)際化融入和技術(shù)升級(jí)。從過(guò)去十多年中國(guó)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家投資趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)對(duì)外投資行業(yè)與母公司主業(yè)一致性下降為大趨勢(shì)，且這一趨勢(shì)不因逆全球化和疫情沖擊等因素而發(fā)生逆轉(zhuǎn)(圖 10)，這表明中國(guó)對(duì)外投資的長(zhǎng)期、可持續(xù)發(fā)展必需更多考慮東道國(guó)利益，中資企業(yè)自身的核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)需要不斷適應(yīng)外部需求，并在這一過(guò)程中成長(zhǎng)為國(guó)際化企業(yè)，獲得中長(zhǎng)期利益。
四、結(jié)論與政策建議
中國(guó)提出企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略近 20 年來(lái)，對(duì)外投資蓬勃發(fā)展，經(jīng)歷了前 15 年快速增長(zhǎng)和近期回落的過(guò)程，投資產(chǎn)業(yè)和區(qū)域分布呈現(xiàn)出一定的規(guī)律及特征。2017 年后，中國(guó)與全球主要經(jīng)濟(jì)體間經(jīng)貿(mào)關(guān)系轉(zhuǎn)變、對(duì)外投資主體的持續(xù)性、資本流動(dòng)監(jiān)管政策變化以及新冠肺炎疫情沖擊等因素都對(duì)中國(guó)對(duì)外投資的發(fā)展產(chǎn)生了重大挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，中國(guó)需要著力構(gòu)建“雙循環(huán)”投資戰(zhàn)略布局，以國(guó)內(nèi)“新基建”和亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ);同時(shí)發(fā)揮“一帶一路”倡議的海外投資支撐作用，并借助CAI、RCEP 和 CPTPP 等一系列區(qū)域和全球經(jīng)貿(mào)協(xié)定重構(gòu)與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家間經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外投資“雙循環(huán)”相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。對(duì)此，中國(guó)對(duì)外投資需要重點(diǎn)做好以下幾方面工作：
(一)以制度建設(shè)為重點(diǎn)提升海外投資質(zhì)量
2017 年后中國(guó)對(duì)外投資下降和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重要原因之一是中國(guó)與主要發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家經(jīng)貿(mào)關(guān)系變化，并且集中體現(xiàn)在歐美等國(guó)海外投資審查和經(jīng)營(yíng)管控收緊，表明參與和制定雙邊及多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定是提升友好經(jīng)貿(mào)合作環(huán)境的制度基礎(chǔ)。從主要發(fā)達(dá)國(guó)家和新興發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，均通過(guò)制定高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)定引領(lǐng)高水平對(duì)外開(kāi)放，無(wú)論是日本主導(dǎo)的 CPTPP，東盟達(dá)成的 RCEP，還是美、墨、加三國(guó)簽訂的 USMCA，均著眼于構(gòu)建高水平經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定。中國(guó)與歐盟達(dá)成的 CAI 為構(gòu)建全面、平衡和高水平的投資協(xié)定開(kāi)啟了新篇章，但目前中國(guó)在這類(lèi)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程中仍以參與為主，主導(dǎo)建立標(biāo)準(zhǔn)的能力和話(huà)語(yǔ)權(quán)較為欠缺。2013 年“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中國(guó)和“一帶一路”主要參與國(guó)家之間還未形成高標(biāo)準(zhǔn)且適應(yīng)該地區(qū)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的協(xié)定，在市場(chǎng)原則和國(guó)際通行規(guī)則軟聯(lián)通方面仍然存在較大差距。未來(lái)中國(guó)應(yīng)以制度規(guī)則建設(shè)為重點(diǎn)，提升國(guó)際公共產(chǎn)品的提供能力，為中國(guó)對(duì)外投資發(fā)展打造良好的外部制度環(huán)境。
(二)厘清政企關(guān)系引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)私人資本
從中國(guó)對(duì)外投資主體所有制性質(zhì)來(lái)看，目前受東道國(guó)投資審查影響較大的是國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)，這一方面來(lái)自主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)政企關(guān)系根深蒂固的不信任，另一方面則是認(rèn)為國(guó)家層面的激勵(lì)因素可能在全球市場(chǎng)供應(yīng)鏈上下游扮演關(guān)鍵角色，由此產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)扭曲可能損害私人主體。對(duì)于來(lái)自意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)的主張，目前中國(guó)已經(jīng)提出了明確的方案，即倡導(dǎo)“競(jìng)爭(zhēng)中性”，反對(duì)所有制歧視，但僅憑理念性的提法在實(shí)際操作層面仍然是不足的，必須在規(guī)則和制度構(gòu)建上與主流經(jīng)貿(mào)協(xié)定和相關(guān)國(guó)家接軌。目前 WTO 多邊框架中尚未正式包含國(guó)有企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)中性相關(guān)的內(nèi)容，但澳大利亞、歐盟、美國(guó)和 OECD 在 1996—2012 年期間陸續(xù)建立了明確針對(duì)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中性標(biāo)準(zhǔn)，以 CPTPP 為代表的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定中也已涵蓋國(guó)有企業(yè)和壟斷條款。因此，中國(guó)未來(lái)對(duì)外投資的可持續(xù)發(fā)展必須建立在國(guó)有企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，厘清政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)關(guān)系。一方面需要推進(jìn)混合所有制改革，國(guó)有資本主要關(guān)注市場(chǎng)失靈領(lǐng)域和國(guó)家安全行業(yè)，適當(dāng)退出經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域;另一方面考慮借船出海，與香港等企業(yè)合作，借助其他形式企業(yè)進(jìn)行國(guó)際市場(chǎng)合作。與此同時(shí)，對(duì)于具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的私人資本，應(yīng)積極引導(dǎo)其參與已有的國(guó)有資本為主的對(duì)外投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并開(kāi)拓多元化產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)領(lǐng)域。
(三)加強(qiáng)中國(guó)海外投資規(guī)范化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)
“雙循環(huán)”投資戰(zhàn)略布局對(duì)于實(shí)現(xiàn)新時(shí)期更高水平對(duì)外開(kāi)放具有重要意義，這種高水平不僅體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈向中上游延伸，也要求中資企業(yè)在海外投資運(yùn)營(yíng)中更規(guī)范有效地處理知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)和勞工權(quán)益等相關(guān)問(wèn)題。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作規(guī)范的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)、RECP 和 CPTPP 等均對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和數(shù)據(jù)保護(hù)進(jìn)行了明確規(guī)定，CPTPP 還進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)范了環(huán)境保護(hù)和勞工權(quán)益方面的問(wèn)題;即便從發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，近年來(lái)對(duì)于限制高污染企業(yè)入駐本國(guó)也趨向于嚴(yán)格管理，在勞工問(wèn)題規(guī)范方面逐步向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊，中國(guó)對(duì)外投資傳統(tǒng)類(lèi)型中的承包工程和勞務(wù)合作業(yè)務(wù)面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和勞工法律風(fēng)險(xiǎn)，以及技術(shù)類(lèi)投資面臨的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)日益上升。對(duì)此，中國(guó)對(duì)外投資一方面需要從資源能源、基建等環(huán)境和安全生產(chǎn)事故高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，向環(huán)境友好和勞工使用規(guī)范化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面則需要規(guī)范化海外自貿(mào)園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，大力提升中資企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和糾紛處理能力。
(四)提升資本監(jiān)管能力促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資本出海與利潤(rùn)回歸
除了來(lái)自外部的壓力之外，近年來(lái)中國(guó)對(duì)外投資的收縮也與國(guó)內(nèi)對(duì)資本外流監(jiān)管的加強(qiáng)有關(guān)，包括 2017 年國(guó)家外匯管理局《進(jìn)一步推進(jìn)外匯管理改革完善真實(shí)合規(guī)性審核的通知》和 2018 年國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)境外投資管理規(guī)定》等在內(nèi)的資本監(jiān)管規(guī)定在打擊非法資本外流、促進(jìn)投資流程規(guī)范化的同時(shí)，也導(dǎo)致許多中資企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)海外投資產(chǎn)生了較大的擔(dān)憂(yōu)，尤其是存在較大投資風(fēng)險(xiǎn)或較難達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)回報(bào)的項(xiàng)目，投資決策者畏難情緒較大。對(duì)此，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行適當(dāng)解讀，同時(shí)出臺(tái)配套支持優(yōu)質(zhì)資本出海和激勵(lì)其利潤(rùn)回歸的稅收、結(jié)售匯等相關(guān)政策，在幫助海外投資企業(yè)管控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)探索實(shí)踐，積極推進(jìn)海外投資的發(fā)展。同時(shí)，對(duì)于企業(yè)對(duì)外投資績(jī)效的評(píng)價(jià)，應(yīng)秉持全面、客觀、持續(xù)的原則，除了關(guān)注企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)回報(bào)之外，也應(yīng)從全球市場(chǎng)影響力、技術(shù)水平提升、就業(yè)、減貧和企業(yè)社會(huì)責(zé)任等多角度全方位評(píng)價(jià)中國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資績(jī)效。
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