農村縣級鎮社區管理問題及解決對策

　　農村人口逐漸向城鎮化集中，導致城鎮居民生活水平有待提高，也使得農村縣級鎮社區管理出現了一定的問題，本文針對以上情況展開了研究，希望改善縣域治理現狀。

　　《湖北農村金融研究》(月刊)創刊于1980年，由中國農業銀行湖北省分行、湖北省農村金融學會主辦。是ASPT來源刊和中國期刊網來源刊。本刊宗旨：反映理論成果，擴大信息交流，服務領導決策;推進金融改革，指導工作實踐，發現培養人才。

　　隨著城鎮化進程的加快，以社區為載體的單位，日益成為城市居民難以脫離的一部分，更是國家治理體系現代化中的關鍵環節。撤村為社區，村民變居民，村社管理界限不清，職權歸屬模糊，作為政府機構的行政末梢，這種混亂的管理問題，使得社區作為一種基層整合動員載體、新型的管理模式，難以發揮預想效果。

　　1 追根溯源

　　近年來，關于社區、治理等的討論眾多，社區類型龐雜，對于社區治理模式的優化有必要對相關概念的由來、發展進行系統剖析。筆者認為，社區自產生起就是作為異化的單位存在，并承擔了與單位之于單位成員相對應的社區之于社區居民的身份整合、合法性認可、福利保障等相應責任。伴隨我國城鎮化的推進，農村人口向城市涌入，農村村民生產方式的轉變，農村、鄉鎮這些傳統聚居載體失去了賴以存在的關鍵要素，而城市面臨著外來人口安置及管理的難題，以提供服務為主要職能的社區便應運而生。

　　1.1社區是單位的一種異化

　　單位雛形出現于20世紀40年代早期的中共治下的以延安為中心的陜甘寧邊區。以毛主席等為代表的中共在面對國民黨的軍事包圍、經濟封鎖，在敵后開展大生產、干部培養等活動，這是最早的中國特色治理實踐之一。計劃經濟時期，單位關系到生活必需品的發放、個人身份地位的界定等。單位制瓦解后，社區便作為政府解決居民的經濟來源、福利保障等問題的重要載體，“采取當地解決和當地自助的辦法，來填補單位消解后的空白”。這樣的社區兼具有單位提供社會保障以及組織動員的作用。

　　1.2社區是城鎮化進程的產物

　　伴隨著人口向城市的集中，農業人口向非農人口轉變，農村失去了主要的管理憑借，土地不再是村民賴以生存的唯一依靠。走出農村，靠外出打工等多樣化的形式補充甚至代替“靠地吃飯”的生活方式。這一進程中，一部分村民選擇在城市或城鄉結合區域購買房屋或結婚定居，他們不僅擁有農業戶口、農村土地，接受以土地、戶口為依據的農村(鄉鎮)的管理，同時又居住在城市或城鄉結合區，農村(鄉鎮)管理距離遠、難度大，城市管理卻沒有必要的管理依據，最終落為“三不管”人員，不利于社會穩定，亟需一種新的管理載體。

　　1.3社區是一種居民管理模式的創新

　　伴隨計劃經濟向市場經濟的轉變，

　　農村人口向城市轉移，傳統與土地直接聯系的戶籍制度、以家庭為本位的人口管理方式，日益成為經濟社會發展的桎梏和城鄉協調發展的阻礙。近年來，戶籍改革取消“農業戶口”與“非農業戶口”之分，給依靠戶口區分管理人口的城市社區(街道辦)、鄉鎮社區居委會、農村村委會、農村社區居委會等造成了很大困擾。而處于城鎮、城鄉結合部的農村居民和村民，需要社區這樣一個組織來應對城市出現的新問題，提供配套的服務。

　　2 農村縣級鎮社區雖小但問題眾多

　　2000年11月3日民政部發布了《民政部關于在全國范圍內推進城市社區建設的意見》，決定在全國范圍內的城市推廣一種基本的社區組織模式，規定：社區指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。可見，社區主要是一種地域性的組織，以行政區劃等為劃分標準。但是基于我國疆域遼闊，東中西部地理水文氣候等多方面的差異，以及城鎮化進程中人口流動性強帶來的城鄉界限模糊等原因，基層社區差異性大，整合難度大;城鄉結合部社區類型無法確定，難以劃分社區類型，也就無法將試點成功的優秀社區治理模式推廣開來;社區治理與鄉村文化傳承誰去誰留，難以取舍，全盤西化以及缺乏治理創新導致傳統鄉村衰落甚至消失。

　　S省L縣這一晉西北社區屬于中西部農村縣級鎮政府引導型社區。中西部農村縣級鎮政府引導型社區，大多地理條件復雜，管轄人口少，地區發展緩慢，村委會與社區居委會兩套班子，一套人馬，政策執行與管理難度大，財政以政府轉移支付為依托，社區發展多依靠政府指導。作為案例的L縣Y鎮，現有6個社區，分別是D、X、B、T、Z、G社區。其中，D和X社區是建成最久的社區，組織體系及運作比較系統、完整。B與T社區處于建設摸索階段，多效仿D、X社區，問題較多。而Z和G社區還沒有辦公場所，只存在這個組織設置。在日常工作處理等相關事務分別隸屬于D、X社區，由它們代辦。

　　3 多頭管理，亟須理順

　　“加強社會管理的重心在社區，改善民生的依托在社區，維護穩定的根基在社區”，“郡縣治天下安”，縣級鎮社區治理的好壞，關系到基層的穩定，民生的根本，理順縣級鎮社區的治理關系，是社區治理的首要。然而城鎮化進程中，單位制的瓦解、住房商品化、勞動力市場、土地城市化等使得社區整合難度日益加大。

　　3.1多頭管理，權責不清，社區居委會的治理能力相對有限

　　3.1.1村委會與居委會(以下簡稱“兩委”)權責不清

　　村委會與社區居委會權責難以劃分。一些社區如B、T、D、X社區，是在城鎮化進程的推動下，在原有村的基礎上重新劃分出來的，如X社區居民是指居住在X村范圍內，擁有城市戶口或者居民戶口的居民，正如Y鎮G書記所言在實際工作中，社區與村委會居民的區分標準在于所持戶口的性質。在被追問戶籍改革后，不區分農戶、市戶，統一改為居民戶，村與社區扶貧等工作如何劃分對象，G書記也莫衷一是。

　　再者，新的社區治理方式如網格化管理，網格化管理依據標準與實際上村與社區行政等工作事務區分標準不一致，出現“可管可不管”的灰色地帶，在實際運行過程中難以實現有效的層層聯動。如與戶口性質為標準不同，B社區網格化管理按照明顯地理標志為區分標準，在雙重標準下，很容易出現村民與居民身份的重合或矛盾，產生為難問題“踢皮球”或繁瑣問題“拉鋸戰”現象。

　　3.1.2鎮政府與居民辦權責模糊

　　按照組織設置，縣政府下設民政局組織成立居民辦事委員會(簡稱“居民辦”)選舉產生各個社區居委會，縣政府下鎮政府選舉產生各個村委會。社區居委會與村委會應該是同等地位，但實際社區居委會卻受制于村委會。

　　3.1.3居委會邊緣化

　　居委會的地位受到物業的威脅。良好的社區治理和居民自治可以催生社區公共空間的生長。現有的城市規劃往往重市政、輕社區，社區規劃基本上交給開發商，開發商則為利益主導而非社會治理主導。G社區，是依靠扶貧樓、危改樓、廣惠園小區建立的。小區物業成為了社區居民必不可少的生活幫手，有問題找物業，社區居委會反而被遺忘。由此看來，居委會功能邊緣化，社區責權沒能清晰地落實到位。

　　3.2社區管理人員素質、能力及人才消化

　　社區工作人員結構復雜，村委會與居委會人員管理混亂，人才受制于多頭管理，無法發揮自主創新能力，人才就地消化吸收困難，極易滋生不穩定因素。

　　3.2.1社區居委會人員構成復雜，管理多頭

　　人才是第一生產力，對基層治理至關重要。現服務于社區的工作人員有選舉產生的領導班子成員、大學生村官、政府購買基層服務人員、雇傭人員等。其中，選舉產生的居委會領導班子是社區治理的主要力量，卻普遍缺乏文化知識，無法自主開展自動化辦公，卻占用了最主要的崗位及資金。相比較，缺乏一定工作經驗的大學生村官、政府購買勞動力以及部分雇傭勞動者反而承擔著較大比例工作，卻沒有與工作份額相當的報酬，不利于調動人才積極性。加之，這些人受到除基層服務單位以外的機構管理，很容易造成勞動者消極怠工，只服從其中一個管理單位。調查中，T社區居委會多次向鎮政府反映政府購買基層公共服務者不服從社區管理，據不完全統計在2015年一年間就被舉報至少4次，但由于購崗人員受兩頭管理，所以鎮政府只能口頭談話，作用不大。

　　3.2.2人才安置消化困難，無法發揮造血功能

　　據了解，大學生村官受教育水平高，但是少數村官難以與社區多頭管理現狀掣肘，無法改變居委會的管理亂象，反而受制于村委會，得分擔村的業務工作。再加上，村官調動頻繁，難以在短時間內為社區做出巨大貢獻。以B社區為例，2012～2014年共有2名村官，2014～2015年共有1名，2016至今村官全部調走。政府購買服務基層人員較年輕，剛步入社會，處于人生的重要階段，面對多頭管理下繁瑣的工作，社區成員參差不齊的素質，低廉的工作報酬，不僅沒能被消化為發展基層的主力，反而成為基層的不穩定因子。據調查，2016年3月左右，此類人員就曾自主計劃組織去S省人民政府上訪。

　　4 結束語

　　城鎮一體化進程中，讓城鎮鄉村居民都能共享改革開放的紅利是我們的共同愿望，但是畢竟城鎮鄉村有著天然以及歷史的差異，農村縣級鎮社區所存在的這種多頭管理問題就是這種差異化的表現，理清村社關系，明確管理權責，讓社區真正適應村鎮的發展特點，才能更好地發揮出社區的服務職能以及社會資源整合和組織動員效果。

　　參考文獻：

　　[1] 劉建軍.居民自治指導手冊[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2016.

　　[2] [澳]薄大偉.單位的前世今生——中國城市的社會空間與治理[M].柴彥威，張純，等譯.南京：東南大學出版社，2014.