地方糧食儲備資金管理問題及對策建議

　　摘要：糧食安全是國家安全的基石，而地方儲備糧是糧食安全的第一道防線。充足的資金是糧食儲備正常運轉的必要保障。本文從收入管理、支出管理和績效管理三個維度出發，闡明了資金來源、使用等情況，深入分析存在的問題，并有針對性地提出了對策建議。

　　關鍵詞：地方儲備糧 收入管理 支出管理 績效管理

　　《糧食與油脂》(Cereals & Oils)(月刊)1987年創刊，是糧食、油脂及相關食品等專業的科技綜合性期刊。主要內容有糧油新產品開發、糧油加工、糧油資源利用、糧油生物工程、糧油檢測、功能性食品、食品添加劑、糧油市場、行情分析、市場評論、國際糧油食品信息等。

　　地方儲備糧由省、市、縣(區)三級組成，相應地，儲備資金也是由省、市、縣(區)三級構成。地方儲備糧資金是地方各級政府保障地方儲備糧、確保糧食安全的專項資金。主要來自于三個方面：一是農發行信貸資金，該資金屬于信用貸款，地方糧食儲備企業擁有資金使用權，企業要付農發行資金使用成本即利息。二是財政補貼資金，在糧食風險基金中列支。三是承儲企業在儲備輪換中的盈利，計入儲備糧專項資金。加強地方儲備糧資金收入管理、支出管理和績效管理，對儲備糧高效順暢運行具有重要意義。

　　一、收入管理及存在問題分析

　　收入主要是指財政補貼收入。信貸資金雖然是貸款不能作為收入，但也是資金管理的重要內容。同時，輪換盈利在儲備糧輪換中較少發生，在收入分析中忽略不計。

　　(一)補貼資金管理體制及補貼政策

　　1. 管理體制

　　按儲備糧權屬對象，地方儲備糧食分為省級儲備糧食和市、縣(區)級儲備糧食，糧權分別屬省、市、縣(區)政府。因此，地方儲備糧食政策性補貼資金相應分為：省級儲備糧食政策性補貼資金和市、縣(區)級儲備糧食政策性補貼資金。地方儲備糧食政策性補貼資金一般實行 “三級財政、分級管理”的財政管理體制，即省級儲備糧食政策性補貼資金由省級財政承擔，市、縣(區)級儲備糧食政策性補貼資金由市、縣(區)級財政承擔。[1]

　　2.補貼政策

　　①省級儲備糧食政策性補貼資金政策及撥付程序。從各地規定來看，省級儲備糧食的補貼標準以及輪換機制的實施辦法明確：省級儲備糧食的保管費用和貸款利息由省級財政在糧食風險基金中列支。省級儲備糧食的有關費用及利息補貼由財政部門撥給儲備企業，再由其撥付到承儲庫點。

　　②市、縣(區)級儲備糧食政策性補貼資金政策及撥付程序。各市、縣(區)級儲備糧補貼政策及撥付程序由市、縣(區)政府批準制定，總的來說，市、縣(區)級儲備糧食的保管費用和貸款利息主要來自于糧食風險基金。

　　(二)儲備糧資金與糧食風險資金的關系

　　從上述分析中可以看出，糧食儲備資金收入主要來自于地方財政中的糧食風險基金。根據財政部、國家計委、糧食局、中國農業發展銀行關于《糧食風險基金監督管理暫行辦法》規定，糧食風險基金是指中央和地方政府用于平抑糧食市場價格，維護糧食正常流通秩序，實施經濟調控的專項資金，最終實現糧食安全和糧食市場穩定兩大目標。一般來說，糧食風險基金主要用于四個方面：種糧農民直補，政府儲備糧油、專項儲備糧食的利息、費用支出，政策性掛賬產生的息費，以及糧食產業發展等。

　　2009年中央一號文件明確提出“逐步取消主產區糧食風險基金配套”后，中央財政就加大了對糧食風險基金尤其是主產區糧食風險基金財政支持力度。如圖1，2017年中央財政對各省糧食風險基金的分配情況，其中：遼寧、吉林、黑龍江、安徽、山東、河南、湖北、四川等糧食主產省支持金額在10億元以上，特別是黑龍江達到了22億元。雖然沒有明確提出對糧食儲備資金專門支持，但做大了風險基金，由于儲備資金在風險基金中列支，在一定程度上也加大了對儲備資金的支持力度。

　　(三)存在問題分析

　　1. 地方財政補貼的不確定性影響企業正常經營

　　近年來，在糧食安全行政首長責任制考核情況下，各級地方政府層層分解責任、落實地方儲備規模。按照“誰儲備、誰補貼、誰承擔風險”的原則，糧權屬于地方政府，地方財政補貼負責儲備所有息費。但是，在實際執行中，大多數地方政府尤其是市、縣(區)政府采取儲備糧利息費用等在糧食風險基金中包干使用，或者按標準補貼等政策。實質上將政府對儲備糧的無限責任變為有限責任，將一部分風險轉嫁給承儲企業。造成財政補貼并不會隨著地方儲備規模增加和管理成本剛性增長而加大預算力度，或者地方政府存在認賬不出錢、補貼資金不能到位。地方財政補貼的不確定性，影響了儲備企業正常運轉乃至加劇企業虧損，給保障糧食安全埋下隱患。以陜西省為例，全省部分地方利費補貼不能按時撥補到位。全省共有 34 個縣區欠撥 1491 萬元，其中，商洛、寶雞、漢中市分別欠補 397、380、241 萬元，占未撥補到位數的 68%，影響了企業資金周轉和正常經營。

　　2. 資金管理不規范存在風險敞口

　　在各地增儲計劃中，部分地方政府在不具備財力的情況下出具“資金承諾”或“補貼承諾”，爭取銀行和企業投入。由于地方財力等原因，加之承諾不具有硬性的約束力，導致地方財政補貼行為的軟約束，使銀行和企業都面臨政府的信用風險，造成了資金風險敞口。同時，在資金管理中，部分企業未按管理資金管理規定造成資金體外循環，或者封閉運行管理規定執行不到位造成資金流失，或者利用財政資金、信貸資金、企業自有資金“多軌制”運行的監管盲區，給資金管理造成了風險敞口。

　　二、支出管理及存在問題分析

　　支出管理是對糧食儲備專項資金的支出預算進行整體規劃和管理的方法，以達到資金資源在多個支出類別中最優分配的目的。地方儲備糧管理支出中，主要包括保管費、輪換費、貸款及利息三大類。保管費是指承儲企業正常運轉的主要經費來源，含人員工資、儲糧器材、藥劑、管理、水電、維修、折舊等費用。輪換費是指儲備糧輪換中產生的成本費用，含新陳價差、運輸費、裝卸費和自然損耗。貸款利息及利息是指銀行貸給承儲企業的信貸資金及產生的利息。

　　地方儲備糧支出管理中，主要有包干支出法、部分支出法和據實開支法，如表2。據不完全統計，目前各地方政府在儲備糧費用支出中，主要采取包干支出和部分支出法，少部分財力雄厚的地方政府采取據實開支。