生態文明背景下可再生能源開發與利用法律及制度研究

　　[摘要] 秦巴山區可再生能源的種類較為齊全，儲藏量豐富，開發利用形式多樣。然而，秦巴山區可再生能源開發與利用也出現了效率較低、資金缺乏、技術落后等問題，其中相關法律及制度和政策不健全是重要原因之一。從法律的角度來研究秦巴山區可再生能源開發與利用的意義重大。本文梳理了秦巴山區可再生能源開發與利用法律及政策的現狀，并分析存在的主要問題，進而提出了相應的政策建議。

　　[關鍵詞] 生態文明;可再生能源;法律政策體系;可持續發展;秦巴山區

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　　上世紀70年代以來，因能源與環境矛盾的凸現，發達國家與發展中國家逐漸將能源發展的重點轉移到清潔可再生能源領域，同時通過立法和出臺相應的政策來保障其國內可再生能源的開發和利用，因此可再生能源的產業化和規模化不斷擴大。21世紀以來，我國經濟社會高速發展，隨之而來的是能源消費的急劇增長及突出的能源供需矛盾。以煤為主的傳統能源結構嚴重破壞了生態和自然環境，能源與環境的雙重問題已經成為限制我國經濟社會健康發展的最大“瓶頸”之一。秦巴山區“五省一市”也不例外，相關省市在出臺的能源發展“十二五”規劃、可再生能源“十三五”規劃等規劃文件指明了解決能源問題、改變自然生態環境的途徑。秦巴山集中連片特殊困難地區(以下簡稱“片區”)跨甘肅、陜西、河南、湖北、四川、重慶六省市，集革命老區、大型水庫庫區和自然災害易發多發區于一體，內部差異大、貧困因素復雜，是國家新一輪扶貧開發攻堅戰主戰場中涉及省份最多的片區。

　　社會經濟發展相對滯后，生態環境相對脆弱，特別是偏遠地區仍然將傳統的生物質能(薪材、秸稈、動物糞便)作為主要生活用能，不僅能源利用率低，而且污染和破壞了自然生態環境。然而，秦巴山區卻有著極其豐富的可再生能源資源，大力促進秦巴山區太陽能、風能、生物質能等可再生能源資源的開發利用，不僅使偏遠地區農村居民的生活用能問題得到解決，也使當地的生態和環境得到有效保護。近些年，秦巴山區社會經濟快速發展，可再生能源在開發利用的過程中的開發形式單一、綜合利用率低、缺乏階梯開發模式等諸多問題也逐漸顯現，造成資源浪費的同時也給自然生態環境帶來了一定的影響。進一步完善可再生能源資源開發利用的法律政策保障，可促進秦巴山區社會經濟的健康可持續發展，確保其在2020年與全國一起進入全面小康社會。

　　一、研究現狀

　　1.國外研究現狀

　　早在上世紀60、70年代，可再生能源開發利用及保護方面的研究就已經成為全球性的熱題。很多國家尤其是發達國家紛紛投入大量的人、財、物等資源來研究可再生能源的開發利用，都相繼制定了相應發展計劃，例如美國制定的綠色電力發展計劃，德國的風力發電發展計劃，日本的陽光發展計劃等。國外發展生物能源的戰略眼光對于現今我國發展可再生能源尤其是生物能資源借鑒意義很強，[2～5]例如：《美國能源法》規定的能源主管部門、能源研究專家、公眾了解及研究美國相關能源法律的知識和經驗對我國構建能源法具有極強的參考作用。[6]國外鼓勵發展本國可再生能源的相應政策及措施主要集中在目標的引導、稅收的優惠、政府的補貼及信貸、科學研究及產業化的促進等方面。

　　2.國內研究現狀

　　上世紀80年代，我國學者開始關注可再生能源的應用技術，從“六五”計劃開始，國家專門設立了可再生能源應用技術研發課題。然而，國內學者絕大部分是從自然科學的角度對可再生能源開發利用進行研究，較少從法律角度進行思考，即使有也僅僅局限于能源法。一些能源法學專著對于我國能源法及可再生能源法的論述比較細致，為后來學者進行更加深入的研究打下了基礎。[7-10]王革華(2006)詳細論述了發達國家可再生能源的開發利用，其中也涉及到了法律方面的研究。[11]程備久(2008)研究了我國可再生能源的開發利用及其在開發利用中產生的副產品的綜合利用，他的著作成為了國內首部可再生能源教材。[12]隨著2006年1月1日《中華人民共和國可再生能源法》的正式實施，國內專家和學者對可再生能源研究的成果逐漸增多，但多數都是從本學科的角度出發來思考，且局限于對可再生能源的簡單介紹、國內外比較并提出相關建議，或者介紹某一領域內可再生能源開發利用的重要性。[3 ～15]能源法和可再生能源法制定及實施之后，已經有學者開始從法律的角度研究可再生能源的開發與利用，但其主要研究對象并未充分聚焦可再生能源法律制度，研究角度較為單一，沒有從整體上進行宏觀把握。[16][17]

　　3.秦巴山區可再生能源開發與利用法律及政策研究現狀

　　相比于國外發達國家及國內其他區域而言，從總體上看，秦巴山區可再生能源開發利用的研究相對比較薄弱。目前，秦巴山區可再生能源開發利用的研究幾乎都是從自然科學、經濟學的角度進行研究，很少有從法律與政策角度展開。本文在中國知網以“秦巴山區”、“能源”為關鍵詞進行檢索，檢索日期截止2019年9月6日，共得到檢索結果11條，最早一條為閻秉權1988年在《能源》雜志上發表的“秦巴山區農村能源問題的探討”一文。本文在已有研究的基礎之上借鑒其合理元素，對秦巴山區可再生能源開發與利用的法律及政策進行研究。[18-21]

　　二、秦巴山區可再生能源開發與利用法律及政策現狀

　　1.可再生能源開發與利用的戰略規劃

　　早在2007年，國務院就制定了《中國應對氣候變化的國家方案》(以下簡稱《方案》)，《方案》確定了主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，要求逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局，并將開發利用可再生能源納入低碳綠色經濟的整體發展戰略。2011年開始，中央和地方結合秦巴山區的具體情況也制定了一系列的具體實施方案，例如：湖北省和陜西省在2014年分別頒布實施《湖北省2014～2015年節能減排低碳發展行動方案》、《關于加快發展節能環保產業的實施意見》等。