新型冠狀病毒肺炎疫情下糧食保障應對策略分析與建議

　　要: 在新型冠狀病毒肺炎( 簡稱“新冠肺炎”) 疫情背景下，全球的糧食保障面臨前所未有的挑戰。為掌握全球糧食狀況，保障我國糧食安全，分析了全球和中國的糧食供應情況，并提出了糧食保障應對策略。通過分析發現，疫情之下全球糧食生產預期總體平穩，具有較強地抗沖擊能力，中國的主糧供給有保障，但大豆等進口商品受到一定的影響。由于各國形勢差異，不同國家采取了多種措施保障本國糧食供應，例如增加財政和政策支持、加大糧食庫存、建立綠色通道、限制糧食出口、減免進口關稅、進行價格管制等。在此基礎上，建議通過破解供應瓶頸來穩定糧食生產、通過加強調控力度來穩定糧食價格、通過有效引導市場來穩定社會預期，以保障我國的糧食安全和糧食供應鏈的穩定運行。

　　本文源自王曉梅; 何微; 楊小薇; 孔令博; 林巧， 中國農業科技導報 發表時間：2021-05-13

　　關鍵詞: 新冠肺炎疫情; 糧食安全; 糧食供應; 保障措施

　　“洪范八政，食為政首”，自古以來，糧食對于國家的發展都至關重要。農業是國民經濟發展的 “壓艙石”，糧食安全是治國理政的頭等大事[1]。習近平同志曾多次強調“手 中 有 糧，心 中 不慌”，也始終堅持把糧食安全作為治國理政的頭等大事。由此可以看出，只有實現糧食的自給自足，一個國家才能維護好經濟社會的穩定發展[2]。

　　新型冠狀病毒肺炎( 簡稱“新冠肺炎”) 疫情爆發以來，全球糧食安全和農產品貿易受到一定的沖擊。但就目前而言，國際糧食市場供需整體平衡，僅小部分區域和國家存在供需錯配現象。為了保證自身糧食安全，目前已有多個國家對糧食出口采取限制性措施，各國因疫情管控而采取的封鎖措施也影響了糧食產量與流通效率。在錯綜復雜的國情和疫情形勢之下，中國如何實現糧食有效供給、保障糧食絕對安全、控制和穩定糧價是當前和未來一段時間內亟需解決的突出問題。本文在全面調研近兩年全球糧食狀況的基礎上，針對新冠肺炎疫情對全球和中國糧食供應的影響，結合疫情下各國已采取的相關措施，對我國的糧食保障提出建議，以期為我國糧食安全和糧食供應鏈的穩定運行提供參考。

　　1全球糧食狀況

　　1.1 全球糧食產量穩定但供需錯配

　　1.1.1 糧食產量穩中有升 根據聯合國糧食及農業組織( Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO) 《糧食展望報告》[3]對全球谷物產量的統計，谷物包括小麥、粗糧和大米，粗糧又包括玉米、大麥、高粱等，2019 年全球谷物總產量 達 27. 11 億 t，同 比 增 長 2. 3%，其 中 粗 糧 14. 48 億 t，小麥 7.62 億 t，大米 5 億 t; 2020 年全球谷物產量約為 27.50 億 t，其中粗糧 14.78 億 t，小麥 7.65 億 t，大米 5.32 億 t。按照全球約 78 億人口計算，人均谷物產量約為 352 kg。

　　1.1.2 部分國家供需錯配 由于全球人口和農業資源分布不均勻，不同國家的糧食人均占有量差異巨大。例如，美國、烏克蘭、阿根廷、俄羅斯、巴西、加拿大是糧食產品的主要出口國。根據《糧食展望報告》[3]統計數據，2019 年美國出口谷物 0.78 億 t，烏克蘭出口谷物 0.55 億 t，阿根廷出口谷物 0.50 億 t。而另一些國家的糧食需求則對進口的依賴度高，例如，菲律賓歷年的大米產量都低于其消費量，是全球最大的大米進口國，埃及則是全球最大的小麥進口國。據經濟合作與發展組織 ( Organization for Economic Co-operation and Development，OECD) 官網( https: / /stats. oecd. org / #) 統計，2019 年菲律賓進口大米 0.03 億 t，埃及進口小麥 0.13 億 t。

　　1.1.3 糧食生產供應環節損耗問題突出 根據 FAO《糧食及農業狀況》[4]報告，全球約有 14%的糧食在收獲后到銷售前的一系列環節中有所損失，主要出現在農場、倉儲和運輸等環節。無論何種糧食作物，收獲環節都是較為關鍵的損失節點，此外，倉儲設施不完善以及操作不當也是導致農場倉儲損失嚴重的主要原因。

　　1.2 中國糧食供求總體基本平衡

　　1.2.1 糧食產量穩中有升 根據國家統計局數據，2020 年我國糧食總產量 6.69 億 t，比 2019 年增加 594 萬 t，同比增長 0.9%，其中稻谷 2.10 億 t、小麥 1.34 億 t、玉米 2.61 億 t [5]。按照中國 14 億人口計算，中國人均糧食達 477 kg，平均每人每天超過 1 kg。

　　1.2.2 糧食庫存充盈 2019 年，我國小麥、玉米、大米的庫存結余共 2.8 億多 t，而我國糧食年均消費量為 2 億多 t，因此，現有庫存可以滿足中國人民 1 年以上的糧食需求[6]。加上我國每年穩中有升的糧食產量，庫存仍將處于充盈狀態。根據國家統計局數據顯示，2020 年我國糧食生產形勢向好，夏糧產量 14 286 萬 t，增產 0.9%; 早稻產量2 729 萬 t，增產3.9%; 秋糧產量49 934 萬 t，增產0.7%。全年谷物產量 61 674 萬 t，比上年增產 0. 5%[7]。

　　1.2.3 糧食進口量占比低 據 FAO《糧食展望報告》[3]統計，2019 年，中國谷物產量為 5.48 億 t，約占全球谷物總產量的 1 /5，而且中國還是全球最大的大米和小麥生產國，第二大玉米生產國。大米、小麥和玉米的自給率均高達 98% 以 上。 2019 年，我國谷物凈進口量為 1 468 萬 t，僅占全國谷物消費總量的 2%左右，比重很小，且進口的主要谷物是強筋、弱筋小麥及泰國大米等，進口目的是為了滿足不同消費者個性化的消費需求[8]。總體而言，我國小麥產需供應平衡有余，大米產大于需，糧食進口依存度較小。

　　2 新冠肺炎疫情對全球糧食供應的影響

　　目前，國際糧市供需整體平衡，庫存充足，具有較強地抗沖擊能力。新冠肺炎疫情在全球擴散蔓延后，為了保證本國糧食安全，多個國家對糧食出口采取限制性措施，導致主要糧食價格飆升，恐慌情緒可能在未來引起糧價攀升和糧食的暫時性供應短缺，各國基于疫情的管控措施也進一步影響了糧食的流通效率。我國農產品市場運行則相對平穩，受國際市場聯動影響不大，全球疫情對我國糧食生產和供給影響有限。綜合而言，短期內爆發全球性糧食危機的可能性不大，但要警惕新冠疫情發展的高度不確定性。

　　2.1 新冠肺炎疫情下全球主要國家糧食供應和流通情況

　　2.1.1 國際糧食供需整體平衡 截至 2020 年 4 月，全球主要糧食生產國的生產活動尚未受到嚴重的沖擊，美國大豆產區除伊利諾伊州外，疫情的影響相對有限; 巴西、阿根廷的大豆收割正常[9]。從整體來看，當前全球糧食產量已經平穩超過需求，供需基本動態平衡，盈余逐步上升，同時庫存充裕，即使糧食生產因疫情影響停滯，各類糧食儲備仍能滿足近半年的需求。

　　2.1.2 糧食生產預期總體平穩 農業種植屬非勞動力密集型產業，疫情對糧食種植規模和種植結構的影響不大。據 OECD 官網數據，2020 年全球小麥產量為 7. 65 億 t，與 2019 年 基 本 持 平， 2020 年全球水稻產量為 5.32 億 t，相較 2019 年穩中有增。歐盟、北非、烏克蘭和美國的預期減產量幾乎抵消澳大利亞、哈薩克斯坦、俄羅斯聯邦和印度的預期增產量。預計 2021 年收獲季末，小麥庫存將上升至 2.75 億 t，原因是中國的小麥庫存預期將出現一定幅度增長。

　　2.1.3 出口禁令減少國際糧食流通 據 FAO 糧食及農業政策決策分析 ( Food and Agriculture Policy Decision Analysis，FAPDA) ( http: / /fapda. apps.fao.org / /fapda /#main.html) 對全球各國應對新冠肺炎疫情而制定的政策信息統計顯示: 截至 2020 年 11 月，至少有 17 個國家宣布實施糧食出口限制，如俄羅斯限制谷物出口，越南暫停大米的出口，緬甸設定大米出口限額，烏克蘭設定 2020 / 21 年度小麥最高出口量。同時，一些國家開始在國際市場上進行糧食搶購，土耳其大量購入小麥，哥倫比亞對玉米、大豆等設定免稅進口。如糧食供需平衡被打破，則可能引發區域性或全球性的糧價飆升與糧食供應短缺。

　　2.1.4 封鎖措施打破糧食供應鏈平衡 各國出于疫情管控而采取的封鎖措施打亂了人與物的流動節奏，進而影響糧食產量與流通效率。受疫情影響，歐洲數萬移民勞工無法返回各自的工作崗位，從而影響糧食的生產加工; 美國播種季開始之前的墨西哥籍勞動力短缺也成為隱患，因為這些移民是美國農業廉價勞動力的主要來源。除了勞動力短缺威脅著糧食生產之外，物流瓶頸也制約著糧食流通效率[10]。隨著疫情的緩和，糧食供應鏈會逐漸調整至正常水平，但短期內，各國的防疫措施會繼續在全球層面上限制糧食流通的效率。

　　2.1.5 沙漠蝗災或加重糧食供應緊張 近期，全球多個國家和地區再遭沙漠蝗災侵擾。雖然目前蝗災暫未發展為全球性災害，但未來的風險因素可能導致災情惡化，引發局部糧食危機。考慮到目前大部分受到蝗災侵襲的國家也是全球主要糧食生產國與出口國( 巴基斯坦是小麥主產國，印度是第一大米出口國) ，疫情和災情的疊加給這些國家的糧食安全帶來了極大的不確定性[10]。

　　2.2 新冠肺炎疫情下中國的糧食供應情況

　　2.2. 1 主 糧 供 給 有 保 障 根據國家統計局 ( http: / /www.stats.gov. cn /) 2016—2020 年關于糧食產量數據的公告，我國糧食產量連續 5 年保持在 6.1 億 t 以上，整體來看，糧食生產保持穩定，供需總量平衡，糧食進口量占比很低。受新冠肺炎疫情影響，我國部分產品的出口可能會遭到限制，但正好彌補國內消費者對別國產品的需求缺口。此外，2020 年的夏糧播種面積 為 2 617 萬 hm2 ( 4 億畝) 且長勢良好，全年糧食豐收在望，有能力保障全國的糧食供給[11]。

　　2.2.2 部分糧食價格存在一定的波動 新冠肺炎疫情發生以來，我國國內主糧市場總體平穩。雖然在疫情較重期間，部分“菜籃子”產品的產銷銜接受到阻礙，加之恐慌囤糧心態的激增，導致部分糧食價格有所上漲。但隨著交通和物流的逐步恢復、企業復工復產的比例增加，主糧市場價格已基本恢復正常[12]。據國家糧食交易中心 數據顯示: 截至 2020 年 10 月，中國小麥、大米價格總體趨于平穩。但受疫情等多重因素的影響，國內大豆和玉米價格出現明顯漲幅。

　　2.2.3 大豆進口或受到一定的影響 中國大豆嚴重依賴進口，主要用于飼料及食品加工等。我國每年大豆需求量在 1 億 t 以上，其中 80%以上需要通過進口來滿足[13]，2019 年，我國大豆的產量 1 810 萬 t，與 2018 年相比增加了 215 萬 t，增幅為 11.9%，但是，我國大豆市場供給仍然以進口為主，且短期內難以發生改變[14]，2019 年進口量仍高達 8 851 萬 t [15]。雖然目前大豆主產國還未限制出口，但大量進口的實際市場需求，在新冠肺炎疫情爆發的背景下，可能面臨著一定的供應風險。

　　2.2.4 玉米供需或出現缺口 近年來，中國玉米進口一直維持在較高水平。國內外玉米價格倒掛，導致中國玉米進口量逐漸增加[16]。截至 2020 年 10 月，中國玉米進口累計 782 萬 t，已超過 720 萬 t 的進口關稅配額。近期，隨著玉米庫存的消化、養殖業飼料需求的增加以及相關反傾銷政策的實施，玉米供需可能出現一定的缺口。

　　3 新冠肺炎疫情下各國的糧食保障舉措

　　當前爆發的新冠肺炎疫情導致了全球經濟增速減緩、人均收入下降和失業人群增加等諸多不利影響。多個國家都采取了有力舉措來保證本國糧食安全和人民溫飽，以避免恐慌造成的進一步惡性反應，據 FAPDA 和歐盟官方網站，具體措施和相關國家政策如下。

　　3.1 增加財政和政策支持，保障糧食生產充足

　　歐盟增加了對農民和農村地區的資金支持，包括農民以非常低的利率獲得 200 000 歐元貸款、給農民的預付款從 50%增加到 70%、給農村發展的預付款從 75%增加到 85%、保證農民從每個農場最多獲得 10 萬歐元援助等[17]。意大利 2020 年 3 月 17 日通過的第 18 號法令中增加農業領域的預算支出，設立 1 億歐元基金以支持 2020 年農業和漁業發展，此外，該國季節性農業移民占 27%左右。為保證農村工人的供應，意大利政府已將居住證擴展至已經居住在意大利的非歐盟公民，以使缺乏居留許可的外國勞工合法化。中國則通過公共銀行獲得信貸/財務支持，農業農村部與中國農業銀行簽署金融服務鄉村振興戰略合作協議，共支持農產品穩產保供重點企業 349 家，貸款余額 414 億元[18]。

　　3.2 增加庫存和物流通道，保證糧食供應正常

　　印度食品公司確保在封閉期內全國范圍持續供應小麥和大米，2020 年疫情爆發之初，印度食品公司擁有 5 640 萬 t 谷物庫存( 3 054 萬 t 大米和 2 586 萬 t 小 麥) ，其庫存不僅可以滿足 5 kg·月-1 ·人-1 的糧食要求，而且還可以滿足未來 3 個 月 81. 35 × 103 萬 人 口 5 kg·人-1 的 糧 食 供應[19]。越南根據 2020 年國家儲備目標，分配財政部購買 19 萬 t 大米、9 萬 t 未脫殼大米用于儲存，從而滿足應急情況的需求[20]。肯尼亞和菲律賓各自批準進口 36 萬 t 玉米和 30 萬 t 大米，以增加庫存，確保在新冠肺炎疫情期間擁有充足的市場供應量[21]。歐盟創建了綠色通道來確保單一商品市場的正常運轉，綠色通道在指定的邊界過境點進行不超過 15 min 的過境檢查[17]。中國大力改善糧食和農業投入物運輸鏈銜接，包括快速溫度檢查、“一站式，三不間斷”、緊急運輸綠色通道等。

　　3.3 通過限制出口和降低進口關稅等措施確保糧食市場的穩定

　　吉爾吉斯斯坦、阿爾及利亞暫時禁止出口某些類型的食品，包括小麥、小麥粉、植物油、糖、雞蛋、大米、豆類等[22-23]。俄羅斯、烏克蘭、越南和哈薩克斯坦則對糧食出口設置了限額，新加坡在 2020 年 4—6 月禁止出口超過 700 萬 t 的糧食作物[24]，烏克蘭在 2019 /20 年度銷售結束之前對小麥的出口限制為 2 020 萬 t [25]，哈薩克斯坦建立了每月 20 萬 t 的小麥谷物和 7 萬 t 的小麥粉出口配額[26]。南非于 2020 年 3 月 19 日宣布對玉米粉、大米和面粉等一系列食品實行價格管制，于 3 月 27 日宣布對包括食品在內的進口必需品免征增值稅。毛里塔尼亞于 2020 年 3 月 25 日宣布，在本年度剩余時間內不再對小麥、油類、奶粉、蔬菜和水果征收進口關稅。薩爾瓦多于 2020 年 3 月 20 日暫停對白玉米、紅豆和大米征收進口關稅，直至疫情結束，3 月 22 日，又開始對玉米、大米和豆類等基本產品實行最高價格的管制[21]。

　　4 針對新冠肺炎疫情的中國糧食保障建議

　　2020 年 4 月 17 日，中共中央政治局會議分析了國內外新冠肺炎疫情的防控形勢，此次會議突出強調了確保糧食能源安全和產業鏈、供應鏈穩定的重點任務[27]。2021 年 2 月 21 日，中央一號文件《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，要加快推進農業現代化，提升糧食和重要農產品供給保障能力[28]。從目前的情況看，中國糧食供給總體基本平衡，但也存在著少部分農產品或食品價格小幅波動，部分地區糧食生產供應趨于緊張，因恐慌情緒導致非理性囤糧等現象。為進一步做好疫情期間糧食安全工作，確保牢牢守住我國糧食安全紅線，應著重從穩定糧食生產、穩定糧食價格、穩定社會預期三個方面全面發力。

　　4.1 破解供應瓶頸，穩定糧食生產

　　4.1.1 有效保障農業耕種增產 為了做好春耕生產，各地區應根據不同情況采取貼息貸款等政策，以減少生產成本、降低生產風險、增強抗災能力; 加強對耕地保護的補償激勵措施[29]，落實各項扶持政策，穩定種糧農民補貼，保護農民種糧積極性，著力提高糧食生產效益; 部分地區存在疫情防控帶來農資運輸受阻、價格上漲等問題，要及時疏通農資供應渠道，確保生產順利進行。

　　4.1.2 加快推進科研攻關 實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，增強糧食生產能力，開展綠色增產模式攻關，推廣優良品種和標準化高產高效綠色技術模式; 加快實施農業生物育種重大科技項目，深入實施農作物育種聯合攻關; 通過“大豆振興計劃”的實施，著力提高大豆等進口依賴型作物的單產水平，逐步緩解大豆的供需平衡問題。

　　4.1.3 減少糧食供應損耗 開展糧食節約行動，嚴格控制生產、加工和流通等各關鍵環節的糧食損耗; 要立足國內資源，解決當前糧食供給的主要矛盾，著力保證好主糧的需求和供給，如適當減少工業用糧需求( 釀酒等) 和促進糧食加工副產物的綜合利用等。

　　4.1.4 破解大豆進口依賴 目前國內大豆單產水平較低于世界平均水平，且國內大豆需求量巨大，進口依賴度高達 85%以上，來源國主要為美國和巴西。為積極預防疫情給糧食進出口帶來的不確定影響，需積極尋求大豆替代產品和大豆進口替代國，以保持國內糧食供應平衡。

　　4.1.5 緩解玉米供需緊平衡 目前國內臨儲玉米所剩余糧較少，進口玉米需求量增加，玉米供需基本進入緊平衡狀態。為預防玉米供需存在的不確定性，應多措并舉、有序推進玉米主產區的相關農業生產; 并積極尋求飼料用玉米替代品，如小麥、高粱、大麥和可溶固形物的干酒糟等; 減少工業用途玉米的消費量，如制作燃料乙醇和淀粉等。

　　4.2 加強調控力度，穩定糧食價格

　　4.2.1 強化糧食市場監測預警 密切關注市場供需變化和價格異常波動，做好供給側及時補貨和需求側市場調控，保持糧食價格運行在合理區間; 構建農業市場信息系統、用于監測世界糧食供應和價格變化以及糧食和農業政策決策分析平臺，兩者都有助于全球市場的有序運轉。

　　4.2.2 完善糧食供給應急保障 構建支撐保障體系，保證充足的原糧儲備，在人口集中城市和價格易波動地區建立成品糧儲備，以及建設應急的供應網點、配送中心和儲運企業[30]; 制定糧食供應應急預案，建立應急運輸對接機制，維持糧食市場的價格秩序; 建立糧食安全責任制，強化統籌調度與主體責任，切實做到守土盡責。

　　4.2.3 加快糧食供應產業鏈運轉 創新糧食生產經營模式，優化生產技術措施，暢通糧食加工、運輸、配送等供應鏈和物流鏈的有效對接; 著力打造新業態，縮短糧食供應鏈，如電子商務可以增強地方抵御力，加強生產者和消費者之間的直接聯系; 逐步推進糧食加工企業復工復產，突出解決企 業 物 流 運 輸、用 工 不 足、港 口 通 關 等 問題，減少或避免因環節成本導致糧食價格上漲。

　　4.2.4 緩解大豆、玉米等價格上漲 積極推進大豆和玉米主產區糧食上市交易; 有序保障政策糧出庫率，加大推進臨儲拍賣，推進糧食保險試點、調整及完善糧食收購價格及疊加政策糧定點定量投放力度; 嚴厲打擊主產區貿易商囤糧惜售、搶購和囤糧行為，以及投機資本肆意炒作引發糧食恐慌等行為; 積極尋求大豆和玉米替代品，豐富市場供應多元化，如國內小麥替代已經啟動; 有效拓展進口渠道和進口來源，加大進口力度，以此緩解大豆和玉米價格上漲幅度。

　　4.3 有效引導市場，穩定社會預期

　　4.3.1 引導正確消費觀念 目前，國內地方和部門產銷對接有序，各地糧食貨源充足，糧食生產加工企業復工向好。政府應加強正向引導、減少民眾恐慌囤糧; 引導正確消費觀念，節約環保的消費理念，呼吁促進綠色消費，減少日常生活中的糧食浪費問題。

　　4.3.2 維護正常市場秩序 加強對糧食市場和經營者的監管，嚴厲打擊各種違法收購、囤積居奇、欺行霸市等經營行為[31]; 強化市場監管，督促相關企業依法規范經營; 同時對發布虛假信息和制造恐慌氣氛的行為進行制止和處罰，以維護市場正常秩序。

　　4.3.3 保持國際貿易和市場開放 疫情期間如果各國僅靠禁止或限制糧食出口來維持糧食安全穩定，可能導致國內市場恐慌和國際市場波動。同時，我國糧食市場的穩定也不可避免地受到國際形勢的沖擊。因此，無論是從維護全球糧食安全還是保障我國貿易利益的角度出發，都需積極推動全球糧食供應鏈和物流鏈穩定運行。

　　5 結語

　　新冠肺炎疫情給全球和中國的糧食保障帶來了前所未有的挑戰。但整體來看，全球糧食供給充裕、儲備庫存充足、市場流通總體向穩，具有較強的抗沖擊能力，同時多個國家都采取了增加財政和政策支持、加大糧食庫存、建立綠色通道、限制糧食出口、減免進口關稅、進行價格管制等有力舉措來保證本國糧食安全。針對這種國際形勢，建議我國通過破解供應瓶頸來穩定糧食生產、通過加強調控力度來穩定糧食價格、通過有效引導市場來穩定社會預期，以期為做好新冠肺炎疫情期間我國的糧食安全工作、確保糧食安全紅線提供參考。