區(qū)域土地整治潛力分析研究 ——以濟(jì)南先行區(qū)為例

　　摘要：土地整治是通過開展農(nóng)村建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地增加、糧食產(chǎn)能提升、生態(tài)環(huán)境改善以及城鄉(xiāng)用地空間布局優(yōu)化等目的，助力新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和鄉(xiāng)村振興。 以濟(jì)南先行區(qū)為例，通過分析測(cè)算區(qū)域內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力、土地復(fù)墾潛力和土地開發(fā)潛力等，研究區(qū)域內(nèi)新增耕地潛力及分布， 為先行區(qū)自行開展耕地占補(bǔ)平衡提供方向，助力先行區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)用地整理;土地復(fù)墾;土地開發(fā);濟(jì)南先行區(qū)

　　朱傳廣王磊朱宏雁-《國(guó)土與自然資源研究》北大核心2022年1期

　　2019 年中央一號(hào)文件明確指出“到 2020 年確保建成 8 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)施區(qū)域化整體建設(shè)，推進(jìn)田水林路電綜合配套，同步發(fā)展高效節(jié)水灌溉。 ”《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出“十三五” 期間要繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利、 土地整治、 中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016-2030 年)》提出要“推進(jìn)形成‘四區(qū)一帶’國(guó)土綜合整治格局”，切實(shí)落實(shí)農(nóng)村地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等的國(guó)土綜合整治。 因此，從中央文件和國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃可以看出， 土地整治作為補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、保障國(guó)家糧食發(fā)展安全、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、 鄉(xiāng)村振興和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等工作的重要抓手，其戰(zhàn)略地位愈發(fā)重要。

　　1 研究概況 1.1 研究區(qū)域

　　濟(jì)南新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)，簡(jiǎn)稱濟(jì)南先行區(qū)，總規(guī)劃面積約 1 030 平方公里，是國(guó)家新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)的先行者、先試者和排頭兵。 2018 年 1 月 3 日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案》，明確要求濟(jì)南高水平規(guī)劃建設(shè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)，先行區(qū)建設(shè)正式進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略。 本次研究區(qū)域范圍為先行區(qū)代管區(qū)域， 原濟(jì)南天橋區(qū)大橋街道和原濟(jì)陽區(qū)崔寨街道、孫耿街道和太平街道，總面積約 450 平方公里，共涉及 308 個(gè)村居，戶籍人口約 23 萬人。

　　1.2 土地整治內(nèi)涵

　　根據(jù)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，土地整治內(nèi)涵界定為：“縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理，對(duì)歷史遺留的工礦等廢棄地進(jìn)行復(fù)墾利用，對(duì)城鄉(xiāng)低效利用土地進(jìn)行再開發(fā)，提高土地利用效率和效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。 ”根據(jù)整治對(duì)象和內(nèi)容的不同，土地整治可分為 5 種類型：農(nóng)用地整治、 農(nóng)村建設(shè)用地整治、 城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾、宜耕未利用土地資源開發(fā)。 土地整治項(xiàng)目的建設(shè)推動(dòng)了土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化， 宜農(nóng)未利用地的開發(fā)，耕地質(zhì)量的提高，糧食產(chǎn)能的增加以及農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的改善。

　　1.3 土地整治潛力

　　土地整治潛力是相對(duì)于一定土地整治標(biāo)準(zhǔn)而言的潛力， 實(shí)質(zhì)是土地利用潛力， 主要包括農(nóng)用地整理潛力、農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理潛力、土地復(fù)墾潛力和宜耕未利用地開發(fā)潛力[1，2]。 土地整治潛力的分析是進(jìn)行土地整治分區(qū)和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)， 同時(shí)也是劃定土地整治重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目的依據(jù)，可以為開展土地整治活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供研究基礎(chǔ)[3]。 由于先行區(qū)范圍內(nèi)建成區(qū)面積較少，同時(shí)原有開展的農(nóng)用地整理項(xiàng)目已基本覆蓋全區(qū)域， 因此本文土地整治潛力分析包括農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力、土地復(fù)墾潛力和宜耕后備土地資源開發(fā)潛力， 不進(jìn)行農(nóng)用地整理和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理潛力分析。

　　2 資料收集 2.1 土地規(guī)劃數(shù)據(jù)

　　土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)主要是指先行區(qū) 2017 年土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果，包括規(guī)劃管制區(qū)、規(guī)劃地類等。

　　2.2 城市規(guī)劃數(shù)據(jù)

　　城市規(guī)劃數(shù)據(jù)主要是指先行區(qū)城市總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)等。

　　2.3 土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)

　　土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)主要是指先行區(qū) 2018 年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，包括地類圖斑、線狀地物和零星地物等。

　　2.4 耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)

　　耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)主要是對(duì)各類未利用地和采礦用地等進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)，確定適宜復(fù)墾為耕地的用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

　　2.5 已開展土地整治項(xiàng)目數(shù)據(jù)

　　主要是 2018 年以前先行區(qū)范圍內(nèi)已經(jīng)立項(xiàng)和驗(yàn)收的農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等各類項(xiàng)目數(shù)據(jù)。

　　2.6 其它數(shù)據(jù)等

　　其它數(shù)據(jù)包括區(qū)域內(nèi)耕地坡度、 耕地質(zhì)量等別、遙感影像圖等。

　　3 潛力分析 3.1 農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力

　　農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力主要分析現(xiàn)狀為農(nóng)村建設(shè)用地而在土地規(guī)劃中為耕地的用地情況[4]。

　　3.1.1 潛力分析思路。 通過提取 2018 年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中村莊數(shù)據(jù)，并疊加分析土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)，將現(xiàn)狀為村莊規(guī)劃為耕地的地塊進(jìn)行提取，作為農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力[5]。

　　3.1.2 潛力分析結(jié)果。 區(qū)域內(nèi)可開展農(nóng)村建設(shè)用地整理項(xiàng)目 2 748.03 公頃，按照新增耕地率 80%計(jì)算[6]，可補(bǔ)充耕地面積 2 198.42 公頃。 其中，太平街道可開展農(nóng)村建設(shè)用地整理項(xiàng)目規(guī)模 1 122.35 公頃， 規(guī)模最大; 其次是孫耿街道 733.47 公頃， 然后是崔寨街道 493.42 公頃，最少的是大橋街道 398.79 公頃。

　　3.2 土地復(fù)墾潛力 3.2.1 潛力分析思路。 土地復(fù)墾潛力主要是通過提取 2018 年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中的采礦用地，疊加分析土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)，初步篩選出規(guī)劃為農(nóng)用地的采礦用地，并通過實(shí)地調(diào)研，確定需要復(fù)墾的土地規(guī)模及分布，同時(shí)通過上輪規(guī)劃期間已實(shí)施的土地復(fù)墾典型項(xiàng)目確定復(fù)墾可新增耕地系數(shù)，明確本輪規(guī)劃土地復(fù)墾可補(bǔ)充耕地規(guī)模。

　　3.2.2 潛力分析結(jié)果。 區(qū)域內(nèi)土地復(fù)墾項(xiàng)目規(guī)模 93.28 公頃，按照新增耕地率 80%計(jì)算，可產(chǎn)生耕地指標(biāo) 74.62 公頃。 其中， 大橋街道土地復(fù)墾項(xiàng)目規(guī)模最大，面積為 89.36 公頃，其次是孫耿街道 2.13 公頃，崔寨街道規(guī)模 1.79 公頃，太平街道規(guī)模為 0。

　　3.3 宜耕后備土地資源開發(fā)潛力

　　3.3.1 潛力分析思路。 以 2018 年土地變更調(diào)查和耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，調(diào)查評(píng)價(jià)荒地、鹽堿地、沙地和灘涂等可開發(fā)的宜耕后備土地資源規(guī)模、分布，依據(jù)調(diào)查已經(jīng)實(shí)施的典型土地開發(fā)項(xiàng)目新增耕地系數(shù)確定本輪規(guī)劃宜耕后備土地資源開發(fā)可補(bǔ)充耕地規(guī)模。

　　3.3.2 潛力分析結(jié)果。 根據(jù)耕地后備資源成果以及土地規(guī)劃情況， 區(qū)域內(nèi)可開展土地開發(fā)項(xiàng)目規(guī)模 188.95 公頃，按照新增耕地率 80%計(jì)算，補(bǔ)充耕地 151.16 公頃。 其中：崔寨街道開發(fā)項(xiàng)目規(guī)模最大，面積為 77.14 公頃;其次是孫耿街道，規(guī)模 55.66 公頃，然后是太平街道 53.36 公頃，最少的是大橋街道 2.79 公頃。

　　4 結(jié)論與建議

　　經(jīng)過對(duì)各類土地整治活動(dòng)進(jìn)行潛力分析發(fā)現(xiàn)，通過開展農(nóng)村建設(shè)用地整理補(bǔ)充耕地潛力最大，可補(bǔ)充耕地面積 2 198.42 公頃，重點(diǎn)集中在太平和孫耿街道;土地復(fù)墾潛力主要集中在大橋街道，宜耕后備土地資源開發(fā)潛力除大橋街道外其它 3 個(gè)街道分布相對(duì)平均。

　　綜上，對(duì)先行區(qū)而言，可結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和村莊拆遷計(jì)劃， 重點(diǎn)對(duì)太平街道和孫耿街道進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地整理，在快速實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展過程中，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展， 利用整理的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)完成城市規(guī)劃中心區(qū)域的合理開發(fā)， 從而優(yōu)化區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地空間布局。同時(shí)適時(shí)開展土地復(fù)墾、宜耕后備土地資源開發(fā)等土地整治活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)耕地補(bǔ)充，保證區(qū)域內(nèi)耕地保有量不減少， 同時(shí)保障土地征收工作中耕地占補(bǔ)平衡。