高標準農田建設全過程監管機制的構建研究

　　摘要為保障高標準農田建設實效，通過文獻研究和實地調研，識別高標準農田監督管理機制現狀問題，以解決問題為目標，以項目全生命周期管理理論為指導，構建高標準農田建設全過程監管體系。結果表明：1)當前高標準農田全過程、多層級監管體系不健全，監督管理公眾參與不足，建后管護不到位;2)第三方評估、礦山環境恢復治理保證金、退耕還林獎勵補助、農田水利社會力量參與管護等機制對完善高標準農田監督體系、質量保障制度及多主體協同開展監督等具有積極意義;3)應從資金保障、主體責任、機制體系、激勵方式4個層面構建高標準農田全過程監督管理機制，為完善高標準農田建設監督管理;穩定獲取高標準農田建設項目質量、進度和管護資金來源;構建職責明確、專業性強、多方參與監管的體系提供路徑。

　　關鍵詞高標準農田建設;全過程;監督管理;機制構建;全生命周期管理

　　師諾;趙華甫;任濤;齊瑞 中國農業大學學報 2021-12-27

　　新冠疫情的全球蔓延影響了國際糧食貿易，導致超過1.5億人處于糧食不安全狀態[1]。我國作為最大的糧食進口國之一，立足本國耕地資源解決吃飯問題顯得尤為重要。高標準農田建設有助于耕地生產能力提升和國家糧食安全保障[2]，國家通過機構重組和政策引領，為高標準農田建設提供了制度保障。建設和使用情況的監督管理作為高標準農田建設的必要環節，對保障其建設實效、維護農田建設設施狀態、促進農業可持續發展具有重要意義。目前，對高標準農田監督管理機制的研究，國內多圍繞現狀問題與建后管護對策展開。或從農田保護的土地督察[3]、社會監督[4]、政府責任落實[5]等角度論述質量數量并重、接受監督和責任追究等監管機制;或從設立專項基金[6]、“以圖管地”技術管控[7]、設立“地長制”、“田長制”及問責制等視角探討了耕地監督機制和方式。國外研究雖未涉及“高標準農田”的概念，但各國均有保護和嚴格管理優質農田的相關政策[8-10]，從新科技的應用和信息化監管手段[11-12]、公眾參與監督管理[13-14]、管理制度體系和政策法規的完善、建管并重[15-16]等方面探討了農田建設的監督管理。因此，已有研究較少涉及全過程監管體系的構建、監管主體責任的劃分和監管手段明確等。高標準農田項目如何監督和管護、誰來監督和管護等問題亟待解決。

　　因此，本研究擬立足于“高標準農田監管體系構建”，從現狀剖析、問題識別與分析出發，以國家政策和實踐為導向，以項目全生命周期管理理論為基礎，構建高標準農田全過程監管機制，提出科學合理的高標準農田建設監督管理機制設想，以期為我國高標準農田建設的有效管護提供思路。

　　1當前監督管理機制剖析和問題識別

　　1.1我國高標準農田建設監督機制現狀

　　2013年起我國先后頒布GB/T30600—2014《高標準農田建設通則》、GB/T33130—2016《高標準農田建設評價規范》、《高標準農田建設評價激勵實施辦法(試行)》(農建發〔2019〕1號)等政策規范;地方部分土地整治、農田建設的相關文件也要求落實高標準農田建設的評價、監測和績效考核，質量監測和績效評價成為高標準農田監督管理的主要手段。2018年，國家層面對農田建設職責整合，為進一步完善建設標準和監督機制提供了機構依托。當前我國高標準農田建設監督評價工作的主要內容：一是開展評價激勵，2020年國務院組織開展了2019年度綜合評價和督察激勵，根據結果完成獎勵和通報批評;二是完善制度辦法，結合實際建立健全農田建設政策制度體系，推進農田建設管理體系和管理能力現代化;三是創新監管手段，嘗試運用互聯網和人工智能、大數據等技術和載體，全程、全方位監控農田建設的管理體系。

　　2019年11月《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》(國辦發〔2019〕50號)頒布后，各省相繼出臺本省“切實加強高標準農田提升國家糧食安全保障的意見”，對高標準農田建設監督機制做出規定(表1)。其中，重慶市鼓勵多形式、多渠道籌集管護資金，建立多元化長效管護經費保障機制;山東省建立起一體化監管評價機制和“定期調度、分析研判、通報約談、獎優罰劣”的任務落實機制;陜西省鼓勵農民合作社和集體經濟組織以承包形式參與管理;四川省建立推行農民質量監督員制度，按照“誰審批、誰驗收、誰負責”的原則嚴抓項目質量;浙江省采取省農業農村廳-區市農業農村主管部門-縣農業農村主管部門三級管理，上報備案、抽查，落實項目質量;江蘇省則結合糧食安全省長責任制，強調農田建設參與者個人誠信缺失行為的監督，同時鼓勵社會力量自愿、民主參與農田建設，并以公示方式接受社會和群眾監督;江西省安福縣構建監理人員、工程管理人員、技術指導人員、縣高標辦督查人員和村級質量監督員“五位一體”工程監管網絡并制定質量管理紅黃牌檢查處罰制度;三亞市政府每年足額支付管護資金1818萬元，同時對農田管護效果進行考核，根據考核排名獎優罰劣[17]。整體而言，我國高標準農田監督管理機制仍處于探索階段，各省根據實際情況、結合國家規范做出了一些嘗試，但受監督資金落實不力，組織部門整合不到位，已建高標準農田質量標準不一，高標準農田建設監督管理機制仍不完善。

　　1.2問題識別及成因分析

　　據2019年對河南、安徽、山東等地高標準農田建設投入機制和監管情況的實地調研及141份有效問卷的分析結果，當前我國高標準農田的監督管理存在機制不完善、社會參與不足、建后管護機制不健全、主體責任不明等方面的問題。其中，高標準農田監管相關調研內容包含：高標準農田建設相關地方政策和法律法規，典型項目實施方案、管理措施;農田建設監督情況和建后管護情況等。

　　1.2.1全過程、多層級監督機制不完善

　　“十四五”時期推進高標準農田建設，需更注重面的管理、全過程的管理，從事后檢查轉變為前-中-后并重管理，從“管結果”變為“管過程”，強化全面全程管理[2]。但當前對高標準農田項目的評價多為建后績效評價，評價指標的選取著眼于項目完成情況和短期績效，缺乏前-中-后全過程的監督管理體系、項目質量問責機制，不利于對高標準項目的客觀評價;同時，高標準農田建設監督體系以省級高標準農田建設績效評價為主要手段，2019年5月，農業農村部下文要求各地農田建設項目調度制度，為項目工程建設進度和資金撥付進度信息的動態掌握提供了機制保證，但尚未形成上下貫通，動態糾偏的多層次監督體系。總得來說，由于過去高標準農田涉及各級政府的國土、財政、水利、發改、農業等多部門，各級政府和部門之間存在多重委托代理關系;機構改革后農業農村部與自然資源、水利等農田建設相關部門職責仍在進一步劃分中，高標準農田建設的全過程、多層級監管機制未能建立完善。

　　1.2.2公眾參與不足

　　我國高標準農田建設過程中，實際主導者為各級政府。公眾特別是農民作為重要的參與者和直接受益者，應在建設全過程中扮演監督者的角色。由問卷統計結果圖1可知，僅21%的農民對高標準農田及其工程建設相關知識了解程度較高，一定程度上反應公眾在農田建設和管護中參與度不高。

　　一方面，高標準農田作為公共資源存在產權模糊、責任難追等問題，在其使用、管理過程中易造成“公地悲劇”。農民作為高標準農田的直接使用者和受益者，個人實際承擔成本遠小于項目總成本，使用過程產生的負外部性多由政府和集體承擔，因而參與管理監督的主動性不高。且高標準農田建設任務自上而下的行政意志往往與農戶作為耕地承包經營主體的建設意愿相矛盾，農民大多僅從自身利益出發、按照自己生產所需進行項目使用，對高標準農田工程的建設-監督-管理參與度不高。另一方面，高標準農田建設項目的全過程存在信息不對稱的情況[18]，項目相關信息無法及時有效地向公眾傳達、監督反饋渠道不暢通等在一定程度上造成公眾參與不足。此外，宣傳和公眾決策程序的缺乏、公眾專業知識的欠缺、管護制度的不完善等也是公眾監督深度不夠、社會監督作用未能較好發揮的重要原因。

　　1.2.3建后管護機制不健全

　　調研結果分析發現半數以上的工程因后期管護不到位導致工程質量下降，結果見圖2。可見后期管護不足是影響其發揮功效的重要原因之一。建后管護體系一般包含三大要素，即管護主體、管護客體、管護環境[19]，實踐中發現項目維護不到位、管護不及時成為常態。受高標準農田建設工程設施產權不清晰，監測管理手段薄弱，建后管護機制缺失等影響，農田建設中“重建設、輕管護”的現象較為普遍[20]。不僅如此，管護資金不到位、職責不明確、意愿不強烈、公眾參與不足、激勵-監督-反饋-問責機制缺失;且項目使用和管護存在主體和時間的割裂，造成項目難以實現預期成效。

　　2理論與框架2.1項目全生命周期管理理論

　　項目全生命周期是指從項目設計到完成使用管理的所有階段。項目的獨特性導致不同項目的生命周期不完全相同，但其生命周期階段大體相同。一般來說，根據時間維度，可以將項目劃分為概念階段、開發或定義階段、執行(實施或開發)階段和結束(試運行或結束)階段，或者簡單劃分為決策階段、實施階段、運營階段[21]。項目全生命周期管理即是指從項目準備階段直至建設結束、運營管理階段的全過程中，運用系統的手段和方法實現管理的有效和高效。項目全生命周期管理理論的核心在于關注事物發展的全過程視角[22]，作為有效的管理理論，被用于社會學、環境學科、經濟學和管理學等各類項目管理和研究中[22-24]。

　　高標準農田建設作為一項國家工程項目，其監管行為應該遵循全生命周期管理的基本理論，即從高標準農田建設的立項規劃、建設使用到運營管護的全過程階段進行監督和管理。根據項目全生命周期的概念，將高標準農田建設項目的全生命周期劃分為建前-建中-建后3個階段，囊括了高標準農田項目規劃、立項、設計、施工建設、竣工驗收、運營使用、后期管護的全過程。高標準農田項目生命周期較長，涉及到各級政府及農業、財政、發改等多部門、施工單位、監理機構、農民、村集體等多個利益相關主體，各階段的多要素均影響著高標準農田項目的最終使用成效。因而需注重高標準農田項目的整體性監管，以項目全生命周期管理理論為基礎，構建全過程監管機制，保障高標準農田項目功效的發揮。

　　2.2分析框架

　　通過文獻研究法和實地調研法系統梳理當前國內外農田保護與監督研究現狀、我國高標準農田監管機制及監管現狀，整理其他典型工程監管機制，以項目全生命周期管理理論為基礎，以國家相關部門的政策為指導，在建前-中-后3個維度識別關鍵問題并針對問題提出相應解決機制，提出完整的高標準農田全過程監管機制，期以為高標準農田監管的實踐探索提供基礎(圖3)。從資金保障、主體責任、機制體系、激勵方式4個層面借鑒第三方評估、礦山環境治理保證金制度、農田水利社會化管護和退耕還林管護獎補機制，提出高標準農田全過程監管機制，包含全過程的第三方監管、項目中期的質量進度保證金機制、建后的社會力量管護和農民管護獎補制度，解決了當前全過程、多層級監管體系不健全;建設中期項目質量和施工方難監管;建設后管護機制缺失、公眾參與不足、主體動力缺失和資金保障缺乏等問題。

　　3高標準農田全過程監管機制構建

　　鑒于現有高標準農田監督管理機制在“全過程監管”、“監管方式”、“建后管護”等方面機制不健全，需針對問題調整監管手段，構建高標準農田全過程監管機制。

　　3.1全過程第三方監管：解決內部評價弊端，拓寬公眾參與渠道

　　高標準農田建設主體類型復雜，與農民利益和我國糧食基本保障密切相關。現有《高標準農田建設通則》和《“十二五”高標準農田建設綜合成效評估指標體系》本質為事后績效評價，監督方式主要為“自上而下”的內部監督，無法實時發現并修正問題。而起源于國外公共部門管理和績效評估的第三方評估，作為一種外部制衡機制有效地彌補了傳統自我評估的缺陷[25]，避免了執行者也是監督者的弊端，增加了公眾參與的途徑[26]。第三方機構參與監督管理，能較好地破解內部監督的難題。其中，“第三方”是指獨立于委托方和被調查對象且與雙方無利益往來的機構或團體，包含高校團體、專業評估組織、社會組織、相關媒體、科研機構、公民等[27]。通常，以委托方購買服務使第三方機構以抽檢、跟蹤監督調查等對項目進度、質量、效益、資金、民眾意見進行調查和監督。該模式方案設計、評估信息采集與評估信息處理由第三方評估機構負責[28]，其獨立、客觀、公正、專業性成為學者共識。2020年，農業農村部通過第三方評估在機構改革后首次對全國31省開展實地評估，常德市等地也開始率先探索高標準農田建設的第三方監督，但目前尚未形成全過程參與的機制。

　　本研究建立的高標準農田第三方監督以公開招標、定向委托等方式，擇優選取“第三方”在其建設使用全程進行評估和監督，監督方式主要為內業資料檢查和外業實地巡查[29]。建設前期，注重對項目規劃的合理性、可行性提供咨詢，形成更科學的規劃方案;建設中期，注重對項目進度、質量審核、執行情況、資金使用、公眾參與等動態監督并對施工企業和監理機構進行實時考核，保證項目按時按質按量完成;建設后期，需對項目完成情況、建后使用和管護情況進行監督評價、信息反饋，及時對破壞、不管護、不合標等情況問責;最后由市縣級政府和農業部門根據監督結果獎懲，上級政府參考監督情況進行績效評價。全過程的第三方監督機制能夠較為獨立、客觀、準確地反映高標準農田建設和使用的實際情況，及時糾錯糾偏，強化監管職能，拓寬公眾參與渠道，解決內部評價弊端。

　　3.2建中項目質量進度監管：行政擔保和經濟激勵，督促項目達質達標

　　高標準農田建設作為一項公益性基礎工程，主要為國家和地方財政投資，工程質量至關重要，現有工程監督手段主要為監理機構的監督，但實際上大多建設單位的監理目的在于工程質量和安全把關，其他權利仍在建設單位手中，監理機構的服務性和價值性均有所限制[25]。除監理監督和上文所述第三方監督手段外，保證金制度作為常見的行政擔保制度[30]是一種有效的經濟激勵和監督手段。在礦山環境恢復治理中，保證金制度的監督作用得到印證，其中，保證金適用主體為采礦權人和探礦權人，保證金收繳主體為國土資源部行政主管部門，收繳形式為“一次性繳納”和“分期繳納”[31]。

　　高標準農田建設項目進度和質量保證金制度包含支付機制、監督和管理主體、保證金返還機制(表2)。在實踐中，可相對靈活地將施工方項款總額的一定比例資金作為保證金，并確定項目施工進展、質量以及施工考評標準。在我國，湖南省石門縣、湘鄉市、山東青島市等地已率先探索在建高標準農田項目的履約保證金、質量保證金制度、農民工工資保證金等多種保證金形式，其中質量保證金比例為項目工程總額的5%～10%，期限為1～2年。通過繳納保證金，建設單位的施工行為得到有效約束，項目質量和進度有所保障，避免了項目驗收和建后評價監督力不足，防止因利益驅動而造成的低質量和重復建設。

　　3.3農民參與管護的激勵制度：提高農民主體意識，利益激勵參與管護

　　高標準農田建設工程同退耕還林工程一樣，鞏固和保護建設成果十分重要。退耕還林工程的管護主體為退耕農戶，國家以補助和獎勵的方式，將管護與補助兌現掛鉤[32]，激勵農戶自覺履行管護責任，由縣級人民政府指定的主管部門進行檢查驗收和監督，保障退耕還林工程的效益和成果。通過獎補制度，一激勵農戶參與管護，避免利益驅動毀林返耕;二政府部門只執行監督職責，減少人員浪費;三管護資金由政府部門設立，來源有保障。

　　因而在高標準農田建后管護過程中實施補助和獎勵政策，市縣級政府和農業部門應當設立管護專項資金，按照規定檢查管護情況、發放補助和獎勵;鼓勵地方實行田長制，負責高標準農田建設項目的后期管護，進行日常巡查，及時掌握項目情況，處理工程設施不正常使用情況，確保設施正常運行并接受政府和農業部門的監察(圖5)。對于管護情況具有示范作用的，應給予一定的獎勵;未完成管護責任的，責令整改，整改完成驗收合格后發放補助。村集體和公眾要擔負監督責任，舉報違法亂紀行為，相關部門酌情給予舉報者一定的獎勵。此外，管護驗收情況、補助和獎勵發放情況要予以公示，便于監督。對高標農田管護而言，補助和獎勵機制以經濟激勵的方式，將管護效果與利益直接掛鉤，鼓勵管護主體投入相關項目的管護中，提高其作為直接受益者的主人翁意識和管護積極性。明確了管護主體、管護任務、資金來源、監督主體，形成政府—田長—公眾三層監督體系，增強項目設施的管護和監督力度，保證其長期有效正常運行。

　　3.4建后管護機制：清晰明確主體責任，保障資金專業性強

　　高標準農田建設工程同農田水利工程一樣具有公益性質，主要為政府主導、公共財政投入[33]，村集體和農民參與，二者均存在“重建設、輕管理，重使用、輕維護，重眼前、輕長遠”[34]的突出問題。但經過多年探索，農田水利工程在各地逐漸形成了受益戶共管、參與式管理、專業化管理和市場化管理等模式，通過多種方式明確管護資金、主體、責任，充分發揮新型農業經營主體、企業等社會力量的作用。借鑒農田水利工程的實踐經驗，高標準農田設施監護模式可以區分公益性和經營性工程，公益性設施公開招標[35]，以政府購買服務的形式使公司、團體、機構、個人等社會力量參與日常管護工作;經營性設施采用企業建管一體或建管分離模式，以招標、租賃、承包等形式獲得運營管理權力和養護責任(表3)。也可由受益農戶自主組建、民主協商成立行業協會，以政府補貼、受益主體繳費和協會成員自籌資金等，統一管護相關設施。此外，應當分責到人、信息公示、建立反饋渠道、接受公眾監督(表3)。

　　相較常規管護方式，市場化管理專業性強、管護責任明確、資金來源有保障;協會管護模式管護主體即為項目受益者，由于利益驅動，管護意愿更強，特別對于新型農業經營主體和農業大戶，維護成本小而設施使用收益大，其管護自主性更強，管護效率高。

　　3.5高標準農田建設全過程監管機制架構

　　基于上述對現有高標準農田監督管理機制問題的識別、原因分析和全生命周期管理階段的劃分及理論探討，針對性地從前-中-后期探索監督和管理的有效手段，建立起高標農田建設全過程監管機制(圖6)。該體系大框架采用第三方監督的思想，使其擺脫當前高標準農田建設中“自上而下”帶來的監督力度弱、監督行為不客觀、公眾參與不足的問題。監督機制中建前主要是根據第三方機構的評價結果，通過農業部門和公眾對決策組織部門的立項規劃決策進行監督，保證高標項目的切實可行和合理性;建中外部監督通過第三方機構和公眾監督項目業主、監理機構、政府財政部門等的管理和施工行為，內部監督則通過建立起項目進度和質量保證金，保證高標準農田項目的穩定建設，解決項目質量難以監督保證、項目施工方約束機制缺失的問題;建后管護除常規的村集體和公眾監督外，還可因地制宜地建立起管護獎勵和補助制度或社會力量參與管護制度，避免建而不管，解決管護機制缺失、主體動力缺失、資金保障缺失等問題，保證項目功效持續發揮。

　　除建立起完整的監督評價機制外，各主體都應保持思想的重視、流程的規范，作為項目建設的規劃者、執行者、受益者，都應堅持十分珍惜、合理利用、積極管護。此外，應加強宣傳教育，建管并重，列入政府考核，切實改變原來事后監督檢查和評價的離散性和時點性的弊端[36]，以內部約束和外部監督兩手抓的手段促進高標準農田建設工程的有效落實和持續利用。

　　4討論與結論

　　本研究基于高標準農田監督評價機制文獻和政策梳理，理清各省監督評價機制運行現狀，歸納存在問題，針對問題與不足，以“誰來監督、管護?如何監督、管護?”為切入點，按照全生命周期管理的階段劃分，在各個階段參考典型工程監管經驗，建立起針對性的解決機制，最終從建前-中-后3個維度提出全過程監督管理機制，為探索高標準農田監督管理機制可行之策提供依據。主要的研究結論有：1)當前我國高標準農田建設監督存在全過程、多層級監督體系不健全，公眾參與不足，建后管護不到位的問題;2)第三方評估、礦山環境治理保證金、退耕還林獎補、農田水利社會力量參與管護等機制對完善高標準農田監督體系、質量保障制度及多主體協同開展監督等具有積極意義;3)針對問題，從資金保障、主體責任、機制體系、激勵方式4個層面，建立起高標準農田全流程監管機制，為完善高標準農田建設監督機制，穩定獲取項目質量、進度和管護資金，構建職責明確、專業性強、多方參與監管的體系提供路徑。

　　鑒于篇幅有限，以及高標準農田建設項目公益性特征，本研究對國外的監督措施及評價機制的經驗借鑒較少，相關研究仍有待深入與完善。不僅如此，我國地域遼闊，農田質量水平不一，利用迥異，效益懸殊，各省在高標準農田建設過程中難以形成統一的監督管理標準。高標準農田建設監督管理體系如何因地制宜地應用，如何形成全國規范、如何將評價結果應用于實際等問題仍需在實踐中進一步探索。