一、政治與經濟雙重語境下的國有資本預算

1．國有資本經營預算的歷史演進

國有資產泛指國家所有的資產（包括經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性國有資產等），其中經營性國有資產被稱為國有資本。有論點認為，國有資本經營預算所指的國有企業，特指處在競爭性領域的國有資產，主要特征是具有盈利性而不是公益性。〔1〕

本文對國有資本經營預算制度的討論也主要立足于經營性國有企業。

回顧歷史，關于國有企業納入人民代表大會的預算監督問題，我國在20世紀90年代就開始設計相關機制。早在1993年中共中央曾提出“改進和規范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產經營預算”的要求。同時，我國也在法律上確立相關機制。如《預算法實施條例》第26條規定：“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。”但是從我國提出建立國有資本經營預算一直到2006年，中央企業實際上并沒有向財政部或者其他出資人代表分配利潤。

在社會主義市場經濟不斷深入發展的同時，我國在國有資本經營預算方面的思路也日漸成熟。2003年黨的十六屆三中全會首次明確提出：建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系。從2004開始，中央政府在不同場合反復強調，要抓緊完善國有資產監督管理體制，研究建立國有資本經營預算制度。同時，國務院國有資產監督管理委員會和財政部也開始按照中央的精神研究競爭性國有企業的預算制度。2007年，我國開始在中央本級試行國有資本經營預算。2009年5月實施的《企業國有資產法》在《預算法實施條例》之后，以五個條款對國有資本經營預算制度進行了規定，正式從法律層面確立了國有資本經營預算的基本制度框架。其中第58條規定：“國家建立健全國有資本經營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理。”

2．我國國有資本經營預算中的政治和經濟因素

國有資本經營預算的制度框架雖然已經搭建，但其中的法律問題仍然值得進一步研究和探討，其中最核心的問題是：國有資本經營預算到底是政治決策還是經濟決策，人代會的政治職能與企業的經濟職能如何在國有資本經營預算中得以較好的平衡等等。

國有資本經營預算的構建，必須符合公有制和法治的要求。在公有制下，國有企業作為國家投資并代表人民行使所有權的一種企業形態，其與財政有著天然的、不可分割的聯系。基本的邏輯是，國家對企業的投資來源于納稅人貢獻的稅收，國有企業形成后的匯報要回饋納稅人，即從現代公共財政的角度來看，“取之于民，用之于民”，是對國有企業投資和收取紅利的基礎。基于財政的基本特征，財政活動必然是由一國的國民，通過民主參與、民主決策、民主監督來保證國家財政活動的有效運行，以法律的強制性和規范性來劃定財政權運行的合理軌道，是財政權規范行使的題中應有之義。〔2〕

從法治的角度來講，公共財政體制是具有民主憲政意義的財政體制，是真正尊重市場經濟規律，尊重社會個體解放及財產權利，并在此基礎上定位政府角色的一種財政體制。因此，適應建設法治國家以及遵守公有制下國有企業運行的基本要求，是構建國有資本經營預算的重要基礎。

國有資本經營預算的構建，必須同時考慮政治和經濟兩方面的要求。在公共財政體制之下，作為政治權力的社會經濟管理職能和作為財產權利的國有資產所有權職能是兩種性質不同的職能。一方面我國的財政體制正在向公共財政轉變，即政府從事財政活動的根本目標是滿足公共需求，提供市場機制無法自發供給的公共產品。在這種財政體制下，預算體現出一種強烈的社會公益性，政府編制預算時不能考慮盈利目標。另一方面由社會主義國家公有制的性質和國有經濟實力雄厚的特殊性所決定，我國還存在大量的經營性的國有企業，這就必須為經營性的國有資產設立以盈利為價值取向的預算機制，這就是國有資本經營預算。在國有資本經營預算的框架下，國家作為競爭性國有企業的出資人，其最終目標是要求國有企業在競爭規律和價值規律的引導下，實現投資利益的最大化，政府的財政投資活動具有明顯的盈利性質，為此所設立的預算體制必須考慮利潤目標。〔3〕

因此，國有資本經營預算必須同時考慮政治和經濟兩個方面的基本要求。

二、國有資本經營預算以實現所有者的終極控制為目標

建立國有資本經營預算制度，基本的前提是“現代企業制度”。按照我國著名經濟法學者史際春教授的觀點，國有企業建立現代企業制度的精髓：一是所有者控制和支配，二是企業及其經營的契約化、市場化，三是高效廉潔的文官制度。筆者認為，這一觀點基本上完整囊括了現代企業制度的法治要求。因此，圍繞建立現代企業制度的基本要求去構建國有資本經營預算制度，是建立國有資本經營預算的前提。

而建立國有資本經營預算的重中之重，是要強化所有者（不僅僅是國有出資人，還應是作為最終股東的人民）對國有企業憑借其所有權進行的控制和支配。這種來自于所有者的控制支配，包含了來自于政治方面的監督和經濟上的控制兩個方面。

1．從政治監督的角度考察

建立和完善國有資本經營預算制度，關鍵是要實現預算法治。在現代法治國家，預算監督具有高度權威性，是財政法治的基本特質。預算過程某種程度上表現為一個政治過程，是各方利益集團博弈的過程。因此，預算具有較強的法律約束功能和政治監督功能。預算制度及其相應的預算監督是現代國家政治制度的重要內容，是人民主權和基本人權的體現，也是經濟發展和社會正義的保障。〔4〕

作為國家對其財政收入和支出進行安排的基本法律制度，預算法治的理念也應在國有資本經營預算中體現。整體來看，由于我國現行的財政體制還具有很強的行政管理本位特征，〔5〕這使得以體現人民當家作主、對預算進行全過程監督的預算法在國有企業運行中難以有效發揮作用。