被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度是幫助被征地農(nóng)民處理養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的最重要的社會(huì)保障制度。現(xiàn)階段,我國(guó)被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度責(zé)任分擔(dān)模式還不是很明晰,未能從理論上回應(yīng)究竟哪些社會(huì)主體應(yīng)該對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障承擔(dān)責(zé)任?為什么這些主體要承擔(dān)責(zé)任?以及各主體分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任?其實(shí)質(zhì)是被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障責(zé)任分擔(dān)機(jī)制一直未明確,并進(jìn)一步導(dǎo)致制度運(yùn)行過程中各利益主體的積極性受到損害。因此,從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)的角度深入探究我國(guó)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障中的責(zé)任主體與責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)理以及責(zé)任范圍,有利于我們明確被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度發(fā)展方向,可以有針對(duì)性地改進(jìn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度,保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障權(quán)益,最終實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老領(lǐng)域的福利改善。

一、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的責(zé)任主體

從本質(zhì)上明晰被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障責(zé)任主體,即哪些社會(huì)主體、為什么應(yīng)該對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障承擔(dān)責(zé)任,是深入探討被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)。本部分將就被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的責(zé)任主體進(jìn)行深入探討。

1.非正式養(yǎng)老責(zé)任主體——個(gè)人與家庭

在絕大多數(shù)人類生活時(shí)間里,社會(huì)成員的養(yǎng)老問題基本上是由個(gè)人或個(gè)人所在家庭來承擔(dān)的,可以形象地稱之為直接的個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任或家庭養(yǎng)老責(zé)任。這樣,個(gè)人、家庭共同構(gòu)成了任何社會(huì)個(gè)體的非正式養(yǎng)老責(zé)任主體,并且通過個(gè)人及其所在家庭來解決養(yǎng)老問題是社會(huì)個(gè)體理性的自發(fā)行為,并不需要外在力量的推動(dòng)。其中,直接的個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任運(yùn)作機(jī)制類似于“生命周期假說”——如果消費(fèi)者在老年期沒有收入,那么其生命余年的平滑消費(fèi)實(shí)現(xiàn)與否以及實(shí)現(xiàn)程度就依賴于個(gè)體對(duì)衣食住用等相當(dāng)數(shù)量的生活消費(fèi)品的長(zhǎng)時(shí)期儲(chǔ)存或者一個(gè)完全的外部資本市場(chǎng),從而使理性個(gè)人在勞動(dòng)期積累的消費(fèi)品或儲(chǔ)蓄能夠轉(zhuǎn)化為非工作期的養(yǎng)老消費(fèi)。〔1〕然而,對(duì)被征地農(nóng)民而言,上述兩個(gè)條件的存在程度無法滿足直接個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任的正常運(yùn)行的需要。征地后,一方面,個(gè)人收入來源不僅非農(nóng)化而且市場(chǎng)化了,其儲(chǔ)蓄能力與其在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的競(jìng)爭(zhēng)能力直接相關(guān),而其文化知識(shí)和專業(yè)技術(shù)的缺乏則直接制約了其在勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力,同時(shí)進(jìn)一步導(dǎo)致其有限的儲(chǔ)蓄能力;另一方面,個(gè)人在獲得較低的土地補(bǔ)償費(fèi)用的同時(shí),由于投資和消費(fèi)意識(shí)強(qiáng)于儲(chǔ)蓄意識(shí),進(jìn)一步削弱了其儲(chǔ)蓄水平;此外,有限的儲(chǔ)蓄能力使得依靠完全的外部資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老消費(fèi)更是遙不可及。由此,對(duì)被征地農(nóng)民而言,非正式的、直接的個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任無法有效滿足個(gè)體養(yǎng)老需求。為滿足養(yǎng)老需求,理性的人進(jìn)一步將視野由個(gè)體擴(kuò)大到其賴以生活與生產(chǎn)的非正式組織——家庭中,旨在通過家庭內(nèi)部積累和代際間養(yǎng)老替代個(gè)人對(duì)養(yǎng)老物品的儲(chǔ)存和外生的資本市場(chǎng)。其實(shí)現(xiàn)與否以及實(shí)現(xiàn)程度也主要依賴兩方面條件:一是家庭范圍內(nèi)以血緣關(guān)系來保證的依次推進(jìn)的代際之間的養(yǎng)老承諾,并且這種承諾通過社會(huì)道德不斷強(qiáng)化;二是家庭養(yǎng)老安排中,作為家庭成員的個(gè)人仍必須以自己的勞動(dòng)貢獻(xiàn)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。正如貝克爾所言,家庭生產(chǎn)是以明確精致的分工協(xié)作為基礎(chǔ)的,其效率來自家庭成員在市場(chǎng)生產(chǎn)和家庭生產(chǎn)之間以及不同家庭產(chǎn)品生產(chǎn)之間的合理配置。〔2〕然而,上述兩方面條件對(duì)被征地農(nóng)民而言也存在不確定性:一方面,土地被征收后,家庭經(jīng)濟(jì)來源、消費(fèi)方式、生活壓力等因素加劇了轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老道德風(fēng)險(xiǎn)(主要是“孝”道),子代日益成為家庭代際關(guān)系的聚焦點(diǎn),從而使得基于社會(huì)道德基礎(chǔ)的家庭養(yǎng)老責(zé)任面臨挑戰(zhàn),并直接導(dǎo)致了老人在家庭中的邊緣化;另一方面,土地征收后,除非較好實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè),否則土地的喪失即意味著家庭內(nèi)部分工的不完整,被征地農(nóng)民也因此失去了進(jìn)行家庭養(yǎng)老分工與交換的基礎(chǔ)。由此,個(gè)體養(yǎng)老責(zé)任無法有效滿足養(yǎng)老需求的同時(shí),家庭也無法有效替代直接個(gè)體養(yǎng)老責(zé)任實(shí)現(xiàn)有效的養(yǎng)老供給。那么,從個(gè)體和家庭以外獲得相應(yīng)養(yǎng)老供給就顯得十分必要和迫切,因而,亟需實(shí)現(xiàn)由非正式養(yǎng)老制度安排向正式養(yǎng)老制度安排的變遷。

2.制度性養(yǎng)老責(zé)任主體——政府、個(gè)人與集體

隨著被征地農(nóng)民養(yǎng)老安排由非正式制度向正式制度變遷,政府作為一個(gè)制度性的養(yǎng)老責(zé)任主體日益凸顯。需要指出的是,在被征地農(nóng)民制度化的養(yǎng)老安排中,政府承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任并不意味著個(gè)人不再承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任;與此同時(shí),由于我國(guó)特殊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,集體也相應(yīng)成為制度性養(yǎng)老責(zé)任的主體之一。

(1)政府。政府承擔(dān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老責(zé)任有其內(nèi)在機(jī)理:一方面,隨著人類發(fā)展,具有內(nèi)生性和“人為化”特征的社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)已成為個(gè)體生活所面臨風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)中的主要構(gòu)成,并且這種由于人類發(fā)展制造的風(fēng)險(xiǎn)正威脅著人類本身。這在被征地農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)困境方面表現(xiàn)尤為突出——被征地農(nóng)民由于城市化建設(shè)失去了土地,相應(yīng)也就失去了依托土地的初級(jí)養(yǎng)老保障而面臨養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí),我國(guó)政府長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)政策,使得農(nóng)民在失去土地之后,具有“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的條件,卻不具備“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的實(shí)質(zhì)。由此,社會(huì)制度的隔離進(jìn)一步生產(chǎn)和再生產(chǎn)了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。然而,正如貝克所言,現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散具有“飛去來器效應(yīng)”,即風(fēng)險(xiǎn)的制造者從中獲取了巨大利益,但是最終也會(huì)受到風(fēng)險(xiǎn)的回?fù)簟！?〕由此,被征地農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)就不僅僅是個(gè)體化困境,更關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。政府需要以一種合理化的制度形式為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,幫助被征地農(nóng)民有效預(yù)防、控制和規(guī)避養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,在現(xiàn)代社會(huì)中,社會(huì)保障權(quán)已成為社會(huì)成員的一項(xiàng)基本公民權(quán)利,政府作為公共利益的代表自然而然地被要求向社會(huì)成員履行這一義務(wù)。同時(shí),社會(huì)保障以促進(jìn)社會(huì)公平與正義作為基本目標(biāo),在社會(huì)層面及個(gè)人意識(shí)中對(duì)公正的希冀也相應(yīng)要求政府恰當(dāng)運(yùn)用行政權(quán)力承擔(dān)利于社會(huì)公正實(shí)現(xiàn)的基本的責(zé)任。因此,在被征地農(nóng)民養(yǎng)老領(lǐng)域,由某一公共組織(例如政府)承擔(dān)被征地農(nóng)民部分養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任是合乎邏輯的。

(2)個(gè)人。被征地農(nóng)民個(gè)體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分養(yǎng)老責(zé)任,其內(nèi)在機(jī)理在于:一方面,就政府層面而言,社會(huì)養(yǎng)老保障作為公共管理活動(dòng),政府既承擔(dān)無限責(zé)任,又承擔(dān)有限責(zé)任。其中,無限責(zé)任指的是保障對(duì)象和保障供給最大化;有限責(zé)任指的是由財(cái)政負(fù)擔(dān)能力決定的最大化供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,政府不能超越財(cái)政負(fù)擔(dān)能力而盲目擴(kuò)大社會(huì)保障。正如哈耶克所言,“如果人們過于從絕對(duì)的意義上理解社會(huì)保障的話,普遍追求社會(huì)保障,不但不能增加自由的機(jī)會(huì),相反構(gòu)成了對(duì)自由最嚴(yán)重的威脅”;〔4〕另一方面,就個(gè)體層面而言,社會(huì)養(yǎng)老保障最基本的運(yùn)用原則之一,在于能夠?qū)ι鐣?huì)環(huán)境與資源作出即時(shí)性評(píng)價(jià),而非依憑一種政府的事先設(shè)計(jì)永久獲得——事實(shí)上,任何人(包括社會(huì)精英)都不可能運(yùn)用既有的有限知識(shí)去設(shè)計(jì)具有未知性的未來,個(gè)體必須充分發(fā)揮自我積極性“自給、自立”,而不應(yīng)產(chǎn)生“福利依賴”心理。〔5〕也就是說,在政府提供合理的社會(huì)保障政策的前提下,個(gè)人也必須通過自己的積極努力,承擔(dān)“制度性的養(yǎng)老責(zé)任”,或者必須提供規(guī)定年限的勞動(dòng)貢獻(xiàn),或者繳納必須的養(yǎng)老保險(xiǎn)稅(費(fèi))等,為自己的養(yǎng)老問題承擔(dān)責(zé)任。