目前，中國高校以行政權力為主導的決策管理模式已經嚴重阻礙了高等教育的發展，高校過度行政化、官僚化的現象引起了社會各界的廣泛關注。高校管理體制的實質就是權力(權利)在高校各階層和各利益群體之間的分配，或者說大學治理的核心問題是大學決策權力的分配。①高校內部的權力類型主要有兩種:學術權力與行政權力。在分配過程中，學術權力和行政權力配置失衡，對學術事務最有發言權的學術人員和學術組織的權力被忽視，甚至被行政權力過分干預和壓制，直接影響了大學功能的實現。高等教育的健康發展必須以法制為基礎，恢復高校學術權力的主導地位，建立高校學術權力與行政權力均衡配置的決策管理制度。

一、內部權力結構:學術權力與行政權力的正當性

我們可以將高校整體看做是一個規模宏大、職能多重、體系完備、層次復雜的組織系統，系統要想穩定需要管理，而管理實際上是一種支配和服從的力量，這種力量的基礎必然是權力結構模式。《高等教育法》第4章規定了高等學校的組織和活動，大體分為兩大類:學術和行政;這些組織和活動的管理必然隱含著兩種權力形式，即學術權力和行政權力。而這種權力的合法性最終需要依賴實質的正當性來支撐，或者說權力的正當性是權力合法性的道德來源或基礎。②高校決策管理的法制化必須首先明確高校內部權力存在的正當性。

1.大學的本質特征需要學術權力的介入

大學作為社會部門，以教學、科研和服務社會為三大職能，其實質都是圍繞高深知識的傳播、儲存、鑒別和創造而產生。學術指較為專門、有系統的學問，也可以理解為發現、整合、評價以及保存各種形式的知識。學術界“主張不僅知識本身的重要性不需進一步證實，同時學術和科學研究是大學教學和服務的職責也毋庸置疑”①。可以說，學術是高等學校存在的邏輯起點，學術性是大學的本質特征，學術活動———包括教學、科研和以知識來服務社會———是高等學校的基本活動。“在大學學術活動中，不可避免地會出現與學術活動相關的事務，如傳授知識的內容、課題的選擇、經費的使用、成果的評價、人員的評聘、學生的招錄標準等等，這些構成了學術事務。隨著學術活動的日趨活躍，學術事務的內容也會更加豐富，復雜性也會增強，必然產生對學術事務管理的需求，也就需要權力的介入”②，即管理學術的權力。學術權力的前提和基礎是學術自由。大學最重要的傳統就是學術自由，對高深知識的不斷探索需要自由的思想和行為。也就是說，學術自由是對學者個體權利的尊重，當這種權利沒有被制度化之時，僅能理解為由于學術權威和學術魅力而產生的學術影響力，這種影響力是以教師個人的學術修養、成就、經驗和人品等因素為基礎的。權力與權威的區別在于權力是不管人們是否反對而強使人們服從的能力，權威意味著人們在接受命令時是出于自愿的。當學術權利以制度的形式表現，達到管理的目的之時才能稱其為學術權力。學術權力的存在與否，最終應當依賴于專家的學術背景而不是依賴于組織和任命，權力來源的基礎在科學真理和專業知識。就大學而言，學術權力主體是教學、科研人員，但主要是那些代表大學最高學術水平的教授及由他們組成的團體③。

2.行政權力是大學內部必不可少的保障力量

行政權力是大學作為社會組織平穩運行的基本保障。中世紀大學產生之初，大學是老師和學生為了保護自身利益而自發組織起來的一種學者社團，或者說是學者行會，大學內部活動和事務也相對簡單，適宜由學者們自行管理和決定，這也是最早“教授治校”的由來。現代大學早已不單是超然世外的學者群體，而是一個大規模的、復雜的、多維度的正式而龐大的社會組織，除了純粹的學術事務之外，還存在龐雜的非學術事務，為了滿足組織外部環境和內部資源的合理優化，提高社會組織的效率和效能，使大學組織正常運行，科層制的行政管理方式成為必要，盡管大學內部的教授們因此而感覺到了束縛，也無法否認行政力量和行政權力存在的必要性。大學所處的社會環境不斷變遷以及大學自身日漸復雜的結構，使得完全由教授來治理學校的局限性凸顯出來。在社會日趨專業化的今天，不能期望擁有創造性學術能力的教授們一定能夠具備行政管理才能，不能簡單地以學術標準作為治校的準則;學術文化決定了教授們必須首先忠實于學科，然后是學術團體，最后才是學校，學科與專業視角的局限性限制了教授們決策的長遠性和全局性;崇尚個人自由和協商決定的教師文化無法跟隨急速變革的時代，影響決策和行動的效率。④行政權力正是以高效率的溝通協調功能連接分散性的學術權力，以制約和彌補學術權力的缺陷。

二、決策管理模式:學術權力與行政權力的沖突與選擇

在主要由學術權力和行政權力構成的權力結構基礎上建立的高校決策管理模式，必然面對內部學術權力與行政權力的沖突與選擇，協調和制衡兩者的關系，必須考慮到學術權力和行政權力在決策管理中各自處于什么樣的地位，以何者為基礎、為主導的問題。

1.學術權力與行政權力的沖突與決策管理模式的選擇

學術權力與行政權力是兩種性質完全不同且相互沖突的權力類型。應當說，學術權力與行政權力共存于大學這個社會組織之中，共同為組織目標服務，但是目標的一致性并不能避免兩者性質的沖突。“學術權力源自知識，扎根于學科專業，具有自主性和發散性，其運行方式是自下而上的民主分權形式;行政權力產生于制度和正式的組織，依附于特定的職位，實行下級服從上級的組織原則，具有縱向支配性，權力運行方式是自上而下的行政集權形式。學術權力秉承學術自由的傳統，強調在處理學術事務時要依據學術標準，排斥外在強加的非學術標準，以保證成員平等和學術自由化為基本價值取向;行政權力強調按照事先制定的法則或制度行事，高效快捷地處理學校事務，追求以最小的投入獲取最大的效益，以效率和約束為基本價值取向。”①學術權力和行政權力在來源基礎、運行方式和價值取向上的區別，使得“高等學校內部學術權力和行政權力的沖突作為高等學校內部權力運動的一個方面有其客觀性，是每一種權力按其本性運動的必然結果”②。“學術權力與行政權力之沖突和矛盾無法避免，但又都有存在的必要，必然要求實現兩者平衡協調，既能充分發揮它們之間的互利性又能消除它們之間的抵觸性。”③學者們基本將各國大學內部不同的權力結構亦即管理模式劃分為三種:即以學術權力為主導的權力結構模式，以行政權力為主導的權力結構模式，及學術權力和行政權力分權管理的二元權力結構模式，但在具體國別的歸類上卻難以統一甚至截然相反，如有學者認為法國是行政權力為主導模式的代表，美國是二元權力結構模式的代表，④有學者卻認為法國是學術權力為主導模式的代表，而美國則是行政權力為主導模式的代表。⑤這種歸類劃分困難的原因在于各國大學都在不斷調整權力的配置結構，都在由單一強權模式向學術權力與行政權力相互協調、均衡配置的方向發展。即使是被劃分為行政權力主導模式的國家，在大學管理中行政權力也并未過多干預甚至代替學術權力對學術事務的決策，如法國是國家教育部擁有廣泛的權力，大學管理結構、課程、學位要求、任命教師的程序等都控制在中央一級政府官員手中，但教授們仍然對高級決策有著相當大的影響，同時在學校內部學術事務的決定權牢牢控制在講座和學部兩級教授手中，學校一級卻基本是個空架子;⑥美國大學在學校層次上的管理權主要由行政部門來實施，但學術任務管理制度的核心部分卻是在院系和流派之類的學術單位層面上，而這些領域則是由教師來進行有效管理，⑦其實質上還是學術權力和行政權力在各自領域內起決定作用。根據大學內部管理模式的類型劃分，中國不能被歸為這三種模式中任何一種，中國當前大學管理的現實情況是行政權力泛化，用行政的思維和方式來管理大學，行政部門和行政人員不僅決定著行政事務，而且經費分配、職稱評定、課題審批、專業設置、教學方案、招生計劃、專業人員聘用等學術事務都由以校長為中心的行政系統控制。從整體而言，行政權力和學術權力混同，甚至用行政權力替代或削弱學術權力;從個體而言，體現不出教授在治學方面的權力，用校長的行政權力代替教授的學術權力。⑧這樣做的后果就是大學的決策和行為嚴重偏離了以學術為中心的價值取向，完全以順應行政權力的程度為標準;行政化的風氣和思維違背了高等教育發展的規律及大學的本質和使命，僵化了學術事務的有效管理，束縛了學術活動的思維創造和批判精神，扼殺了大學作為一種特定學術組織的勃勃生機;行政權力在大學的絕對強勢地位破壞了權力間的相互制約和監督，滋生了官僚主義和腐敗的溫床。