本文作者：陳弦 單位：東北大學(xué)工商管理學(xué)院

2003年，黨的十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》中，第一次在黨的文件決議里提出“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。”從此，房地產(chǎn)稅制重大改革開始啟動。我國房地產(chǎn)稅制改革的主要方向是對現(xiàn)行的房地產(chǎn)相關(guān)稅種進(jìn)行改革，包括統(tǒng)一課稅對象、改革計(jì)稅依據(jù)、調(diào)整稅率、擴(kuò)大征稅范圍等方面。隨著改革的逐步深入，明確房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)成為各方關(guān)注的重大課題。目前，我國無論是理論界還是政策制定部門，都將目光聚集在該項(xiàng)改革可能帶來的經(jīng)濟(jì)方面的影響，并提出了3種不同的目標(biāo):一是將房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)放在房地產(chǎn)調(diào)控上，希冀通過這項(xiàng)改革，抑制飆升的房價(jià);二是將房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)放在調(diào)節(jié)收入分配上，認(rèn)為該稅是一種財(cái)產(chǎn)稅，其功能主要在于縮小不斷擴(kuò)大的貧富差距;三是認(rèn)為房地產(chǎn)稅是一種地方稅，所以改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)放在緩解地方政府財(cái)政困難上。筆者認(rèn)為，歐美等發(fā)達(dá)國家絕大多數(shù)都征收了房地產(chǎn)稅，但都未能真正避免房價(jià)的波動、貧富差距的擴(kuò)大、地方政府債務(wù)困難等，寄希望通過房地產(chǎn)稅改革實(shí)現(xiàn)上述3種目標(biāo)并不現(xiàn)實(shí)。房地產(chǎn)稅制改革的真正意義在于這個(gè)稅種能夠形成地方政府良好的公共治理。我國作為一個(gè)轉(zhuǎn)軌國家，將房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)放在促進(jìn)地方公共治理上更具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、以促進(jìn)地方公共治理為目標(biāo)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革

1．未來5～10年，我國以擴(kuò)大消費(fèi)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型處于關(guān)鍵的時(shí)期

2010年，我國GDP總量為397983億元，人均GDP按年終匯率估算超過4000美元，進(jìn)入中上收入國家行列。未來10年左右，如果經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型順利，GDP增長保持在8%左右，我國將有條件使人均GDP超過11900美元，邁向高收入國家行列。［1］但如果經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不順利，也有可能陷入“中等收入陷阱”。從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的角度看，“中等收入陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在國內(nèi)消費(fèi)率過低上。當(dāng)前，我國國內(nèi)已出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，隨著歐美主權(quán)債務(wù)危機(jī)的加深，外部市場的萎縮也是中長期的，這意味著投資主導(dǎo)、出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長方式已經(jīng)難以為繼。未來5～10年，以擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將處于十分關(guān)鍵的時(shí)期。如果無法形成消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，我國經(jīng)濟(jì)可能陷入生產(chǎn)過剩的危機(jī)中不能自拔。

2．形成良好的地方公共治理是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵

1994年的分稅制改革以來，地方政府形成典型的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式。主要通過擴(kuò)大投資增大地方GDP，形成了GDP增長主義盛行的格局。地方政府把主要的注意力放在GDP上，忽視了教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，使廣大中低收入者對未來缺乏良好的預(yù)期，降低了消費(fèi)預(yù)期。這是目前我國消費(fèi)率遲遲難以提升的根本原因。這次國際金融危機(jī)以來，為保證經(jīng)濟(jì)增長，地方政府仍采取擴(kuò)大投資的辦法，進(jìn)一步加大了投資消費(fèi)失衡的基本格局。從國際經(jīng)驗(yàn)看，良好的地方公共治理是同地方政府良好的公共服務(wù)供給相聯(lián)系的。未來5～10年，中國地方政府只有實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，才能形成良好的公共治理。如果這個(gè)轉(zhuǎn)型難以實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn)。以“十二五”規(guī)劃為例，中央調(diào)低了經(jīng)濟(jì)增長速度，5年年均增長預(yù)期目標(biāo)定為7%，給經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)留了很大的空間。但從地方政府的“十二五”規(guī)劃看，全國31個(gè)省區(qū)市GDP平均預(yù)期目標(biāo)達(dá)到10.7%，高出全國預(yù)期目標(biāo)的50%。我國經(jīng)濟(jì)本身是投資消費(fèi)失衡，地方政府如果仍作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府大干快上地投資上項(xiàng)目，投資消費(fèi)失衡的矛盾不僅不會解決，還將有所加劇。

3．將房地產(chǎn)稅制改革的目標(biāo)定位在促進(jìn)地方公共治理上具有現(xiàn)實(shí)意義

把房地產(chǎn)稅制改革的目標(biāo)定位在改變地方公共治理上，與將其定位在包括調(diào)控房價(jià)、縮小貧富差距、解決地方政府的財(cái)政困難等目標(biāo)相比，其意義更為現(xiàn)實(shí)、深刻、久遠(yuǎn)，更有利于中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型這個(gè)大局。調(diào)控房價(jià)、縮小貧富差距、解決地方政府的財(cái)政困難等目標(biāo)都很重要，這些目標(biāo)都是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，但相對而言，促進(jìn)地方公共治理對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，影響更為直接、更容易見實(shí)效。也就是說，促進(jìn)地方公共治理是我國房地產(chǎn)稅改革更值得追求的目標(biāo)。

二、房地產(chǎn)稅制改革可為我國地方公共治理發(fā)展開啟一個(gè)重要窗口

1．征收房地產(chǎn)稅有助于改變地方政府作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的現(xiàn)狀

地方良好的公共治理主要表現(xiàn)在政府適應(yīng)居民公共需求，提供良好的公共服務(wù)。從國際慣例看，房地產(chǎn)稅是一個(gè)地方主體稅種，是地方政府財(cái)政的一個(gè)重要來源。西方發(fā)達(dá)國家的地方政府之所以是公共服務(wù)型政府，最重要的是這些國家的地方政府因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅的征收，有了自己穩(wěn)定的財(cái)源。如果沒有房地產(chǎn)稅這個(gè)地方主體稅種，西方發(fā)達(dá)國家的地方財(cái)政將主要依賴于企業(yè)，很難想象地方政府會把主要的精力放在公共服務(wù)上。我國地方政府主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，其根源在于地方政府缺乏自己穩(wěn)定的財(cái)源。1994年，我國實(shí)行分稅制改革以來，收入向中央層層集中，地方政府缺乏穩(wěn)定的財(cái)源。分稅制實(shí)行后，中央政府財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重一直穩(wěn)定在50%左右，比分稅制實(shí)施前的1993年的22%增加了1倍以上。［2］2009年達(dá)到52.4%，比1993年提高30.4%。而地方本級收入占全國財(cái)政收入的比重為47.6%，比1993年下降30.4%。［3］財(cái)力層層集中，越到基層財(cái)力越薄弱。尤其是縣鄉(xiāng)兩級，只能分享到大稅種的較小部分。支出方面，地方政府相對支出責(zé)任重大。分稅制改革后，我國的公共支出中，大約有70%發(fā)生在地方政府(省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))，其中又有55%以上發(fā)生在省級以下的基層政府。這種財(cái)政收入與財(cái)政支出的逆向變化導(dǎo)致基層地方政府負(fù)債累累。在我國現(xiàn)行的分稅制框架下，地方GDP規(guī)模越大，上的項(xiàng)目越多，地方財(cái)政收入就越多。這就必然激勵(lì)地方政府把主要的精力放在做大GDP上，形成了具有地方特色的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式，形成了地方政府的GDP增長主義。地方政府如果把主要注意力放在公共服務(wù)上，會加劇地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以地方政府很難反映居民的需求，很難把自己的主要職能放在公共服務(wù)領(lǐng)域。如果地方政府把主要的注意力放在公共服務(wù)上，地方財(cái)政實(shí)際上是不可持續(xù)的。地方政府作為理性的選擇，必然會把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為自己最重要的職能。也就是說，現(xiàn)行的中央與地方的財(cái)政關(guān)系框架下的地方籌資機(jī)制，對地方治理中的政府行為沒有形成正面激勵(lì)，反而加劇了地方治理的不可持續(xù)性。如果房地產(chǎn)稅制改革，把房地產(chǎn)稅作為我國地方政府的主要稅種征收，就會逐步改變地方政府作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的行為模式。